周丽斌 山东省淄博市人才服务中心
摘要：我国人事争议仲裁制度是伴随事业单位的改革而演变发展，不同时期的人事争议处理制度都与当时的干部人事制度相适应。党的十八届四中全会全面推进依法治国，人事争议仲裁工作制度也亟待完善。本文从人事争议仲裁制度的内涵、意义、发展历程、存在问题及如何完善等方面全面论述了我国人事争议仲裁工作制度的现状及完善。
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关键词 ：人事 仲裁 制度
党的十八大报告提出了“健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系”的目标，对构建和谐劳动关系工作提出了更高要求。而人事争议仲裁制度作为一项解决争议和救济的准司法性质的制度，保护了单位和个人的合法权益，促进了人事工作依法管理，维护了社会和谐稳定，取得了显著的社会成效。我国的人事争议仲裁制度自1996年5月起建立，经不断发展、完善，取得了很大成效。但随着社会情势的变迁，大量人事争议仲裁立法的出现，人事争议仲裁制度也面临进一步规范、发展的必要。下面，笔者就我国现行人事争议仲裁制度的基本内涵、存在的问题及对策提出自己的粗浅认识和思考。
一、人事争议仲裁制度概述
1.人事争议仲裁制度内涵。人事争议仲裁是指仲裁机构对申请仲裁的人事争议案件依法进行调解和裁决的活动；是对人事管理活动中产生的人事纠纷由人事管理的行政权力与司法程序相结合进行依法调解和裁决而产生的一种新的准司法性质的解决方式。在我国，它是随着人才流动和人事制度改革而产生和发展，主要是针对科研、教育、文化等事业单位和工作人员的权益保障。它具有保障权益、维护稳定、化解矛盾、减少诉讼压力等重要作用。与传统的人事争议解决方式相比，我国人事争议仲裁制度有四个基本原则，它们分别是合法原则、公正原则、注重调解原则、及时裁决原则。
2.我国人事争议仲裁制度主要呈现三个特征。一是单方申请，双方地位平等。人事争议发生后，只要一方当事人提出申请，争议事项属于人事争议仲裁机构的受理范围，仲裁机构都应当受理；对方不提交答辩书或者不出庭的，不影响仲裁程序的进行。双方地位平等，主要表现在，申请人和被申请人在仲裁程序中的权利义务平等，适用法律、法规平等。二是机构独立，一级仲裁。仲裁机构的相对独立是保证仲裁公正性的基础。机构的相对独立，主要指仲裁委员会之间没有隶属关系，各仲裁委员会独立开展工作，任何仲裁委员会都不能干预其他仲裁委员会对人事争议的处理。一级仲裁是指仲裁委员会作出裁决后，当事人对裁决不服，只能向原仲裁委员会申请复议，而不能向其他仲裁委员会提出重新仲裁的申请。三是先行调解，及时裁决。调解和裁决是仲裁委员会处理人事争议的两种方式，先行调解是指程序上的前置，即仲裁委员会处理人事争议，先调解，后裁决，不经调解不能进入裁决程序，同时要将调解贯穿于争议处理的全过程。对调解未达成协议的，仲裁庭应当及时裁决，使双方权益得到及时保障。
二、建立人事争议仲裁制度的意义
人事争议仲裁制度是人事工作发展的现实的要求和实践的结果，它对于建立现代人事制度，深化人事制度改革，保障事业单位和工作人员的合法权益，维护社会稳定，都具有重要意义。1.人事争议仲裁制度是现代人事制度的重要组成部分。人事制度只有随着社会经济的发展和各项改革的不断深入而不断改革创新，才能充满生机与活力。人事政策法规的制定、执行以及对违反政策法规行为的纠正，构成了现代人事制度运行的一个基本环节。这三个环节互相依存、相互制约、相互促进、缺一不可。建立健全的政策法规执行体系，使政策法规得以全面贯彻，是现代人事制度的保证。人事争议仲裁作为监督纠错环节的重要内容，对于保证人事法规政策的实现，保证依法办事原则的落实，具有重要意义。
2.人事争议仲裁制度是深化人事制度改革的重要保障。人事制度改革的深入不仅需要持续的动力，也需要有效的保障。近年来，随着社会主义市场经济的建立，事业单位聘用制度的全面推行，人们的就业观念已发生较大变化，辞职、辞聘已屡见不鲜；特别是目前事业单位分类改革已进入实际运作阶段，各方面利益格局和利益关系的调整越来越复杂，出现了大量的人事争议，如果没有一个机制及时、有效地解决这些争议，人事制度改革就不可能有一个较好的氛围和环境，深化改革也就无从谈起。
3.人事争议仲裁制度是维护个人和用人单位合法权益的重要措施。长期以来，我国的人事管理制度缺乏一个健全的对个人以及用人单位合法权益加以保障的机制，在实际工作中对这方面的问题重视也不够，个人或者用人单位的合法权益受到侵犯而不能有效维护的情形时有发生。这就要求我们必须建立一种制度化、程序化、法制化的权益保障制度。
三、我国人事争议仲裁制度的发展历程
我国人事争议仲裁制度是随着事业单位改革而演变发展，是干部人事制度改革的一个重要方面，不同时期的人事争议处理制度都与当时的干部人事制度相适应。总的来说，可以归纳为探索起步、巩固确立和完善发展三个阶段。
1.探索起步阶段（80年代初期到1996年）。仲裁制度伴随改革应运而生，一些省市人事部门为解决人才流动的纠纷，促进人才的合理流动，适时地、创造性地开展了人才流动争议仲裁工作。进入90年代，人才流动争议仲裁已无法满足人事争议问题实际需要。针对这个形势，沈阳、南京、深圳等地逐步扩大受案范围，将人才流动争议仲裁扩展为人事争议仲裁，进行了有益的探索。1995年末，全国人事厅局长会议提出了“两室一厅”的思路，提出建立人事争议仲裁制度。1996年5月24日国家人事部下发了《人事部关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》。概括而言，这个阶段的人事争议仲裁制度是顺应人员的流动而产生。
2.巩固确立阶段（1997年到2005年）。在这个阶段顺应事业单位人事制度改革，人事争议仲裁也有了进一步发展。1997年8月8日人事部发布了《人事争议处理暂行规定》，使人事争议仲裁有了法律基础。1999年9月6日人事部下发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》，这便是我国人事争议仲裁提出与行政设立；2002年7月，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号），这是国务院文件第一次系统要求建立人事争议仲裁制度，2003年和2004年最高人民法院颁布了关于审理事业单位人事争议案件的司法解释，实现了人事争议仲裁与司法制度的衔接；2005年4月，《中华人民共和国公务员法》明确规定国家要建立人事争议仲裁制度，表明了人事争议仲裁制度得到法律确认；2005年6月，国务院颁布的《中国人民解放军文职人员条例》，将军队文职人员的人事争议纳入人事争议仲裁受理的范围。
3.完善发展阶段（2006年到现在）。2007年，国家出台了《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》、《最高人民法院关于审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》等法律法规，同年8月，中组部、人事部、总政治部联合出台了《人事争议处理规定》，标志着人事争议处理工作进入一个新的重要发展时期。随后，国家大部制机构改革将劳动争议仲裁和人事争议仲裁整合为一体，2009年1月，国家人社部出台了《劳动人事争议办案规则》，明确了人事争议仲裁的受案范围，规范了劳动人事争议仲裁的办案程序；2010年1月，国家人社部出台了《劳动人事争议组织规则》，明确人力资源和社会保障行政部门负责指导本行政区域的调解仲裁工作；2011年8月，中组部、人力资源和社会保障部、总政治部又联合印发了《关于修改人事争议处理规定的通知》（人社部发[2011]88号），对《人事争议处理规定》进行相应修正，并重新发布。2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》施行，《条例》第三十七条明确规定，“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。”这一系列法律法规规定的出台，使得我国人事争议仲裁的法律法规体系趋于完整。
四、目前人事争议仲裁制度存在的问题
虽说我国人事争议仲裁制度已建立起较为完整的框架，但人事争议仲裁工作的法规制度问题却仍显“先天不足”。主要表现在以下几方面：一是层次低。虽然《公务员法》明确提出“国家建立人事争议仲裁制度”，但这仅是一个原则性规定，相关具体可操作的专门法律法规还不够完善。本身《人事争议处理规定》与《劳动争议调解仲裁法》不可同日而语，虽说2014年7月施行的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理”，但事业单位人事争议与劳动争议既有相同之处，也有不同之处。事业单位工作人员与所在单位作为平等主体发生的争议，与劳动争议性质相同，可以适用劳动争议调解仲裁法的规定。与劳动争议不同的是，事业单位人事争议还包括工作人员对考核结果、处分决定等不服发生的争议，这类争议不属于平等主体之间的争议，不适用调解、仲裁程序。只能按照国家有关规定申请复核、提出申诉。二是空白多。人事管理的许多环节缺少相应法规规定，遇到争议案件时缺乏实体法和明确的法规条例处理依据。三是欠配套。多为原则性规定，缺乏配套的可操作的细则。四是有矛盾。各种规范性文件之间，前后规定不相一致的现象时常发生。例如涉及人事争议仲裁受案范围的规范性文件很多，《人事争议处理规定》、《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》等，这些文件在仲裁受案范围上的规定尚不一致，难以统一把握。针对这种问题，人民法院印发了《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见（试行）》，对人事争议仲裁的范围进行了界定，然而这也是地方性文件规定；2011年，国家人社部、总政治部对《人事争议处理规定》进行了进一步修改，但也仅是对中央机关及所属事业单位和驻京部队聘用单位与文职人员这个层面的人事争议处理作出规定，全国尚无法律层面的统一说法。每当遇到实际案子，当事人往往是各有依据，各有说法。上述问题既是各种人事争议产生的根源，也是目前人事争议处理工作最大困难之一。
五、解决问题的建议和对策
1.要进一步提高对人事争议仲裁工作的认识。任何时期，维护社会稳定都是党和政府工作的大局。人事争议仲裁制度从建立伊始就一直以及时稳妥处理人事管理、人事制度改革中出现的矛盾和问题为工作重心，一直作为一种人事利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制发挥着积极作用。随着干部人事制度改革的不断深化和事业单位分类改革的全面推行，人事争议仲裁工作必然会越来越重要。目前人事争议和劳动争议无论从工作机构等实体化建设还是使用法律方面，都已经基本融合，人事争议仲裁工作也已经得到了跨越式的发展。在新的形势下，如何进一步推动人事争议仲裁工作，切实提高对人事争议仲裁工作的认识，从维护稳定和公民合法利益的高度去开展工作，是我们必须认真思考、切实加以解决的重要问题。
2.加快人事争议仲裁法律体系和制度建设。首先，人事争议仲裁制度尽管在不断发展，但与人事争议仲裁工作的实际需要还有很大距离。我们应该进一步明确《人事争议处理规定》与《劳动争议调解仲裁法》衔接或整合中的一些具体问题。其次，在完善人事争议仲裁程序法的同时，要尽快配套出台事业单位人事管理的实体法规和细则，更为明确统一地规定事业单位的人员聘用制度、岗位设置和分类管理制度、辞职、辞聘制度等。要尽快完善公务员法的相关配套法规，更为明确地规定聘任制公务员的各种聘用、管理、考核、奖惩等制度。再次，在加快立法步伐的同时，要认真清理现有的关于人事争议仲裁工作的各种规范性文件，促进人事法制统一。
3.切实加强人事争议仲裁理论研究。近年来，人事争议案件数量连年上升，新类型案件不断增多，处理难度也越来越大。相较劳动争议工作而言，人事争议仲裁工作还是一项比较年轻的事业，仲裁工作理论研究还比较薄弱，工作实践还缺乏强有力的理论指导。人事争议仲裁程序在适用劳动争议调解仲裁法的过程中会遇到哪些问题？如何通过调解仲裁解决好这些问题？这都需要我们高度重视，需要我们进一步加强理论研讨和案例分析，提高分析问题、解决问题的能力，进一步提高工作质量和效能，推动人事争议仲裁工作取得新发展，为进一步构建和发展和谐稳定的劳动关系作出积极贡献。