陈晓庆 陈章 吕志均 长江勘测规划设计研究院库区规划处
摘要：根据水利水电移民安置工作开展的时间顺序，移民安置可分为三个阶段，即规划设计阶段、搬迁安置期和后移民时期（也是生计恢复与发展阶段）。根据各阶段的工作内容和重心的不同，分析各个阶段的主要社会稳定风险因素，结合水利水电工程移民搬迁安置实际情况，提出社会稳定风险应对策略，以供类似工程移民安置社会稳定风险评估参考。重视风险评估工作，在事前准确预测，在过程中加以控制，尽可能地将移民安置社会稳定风险在过程中予以消减和控制。
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关键词 ：移民安置 后移民时期 社会稳定风险 风险策略
近年来，因移民安置而引起的社会稳定风险事件时有发生，不但影响了水利水电工程的正常建设，也给社会稳定带来很大的隐患。对其移民安置进行社会稳定风险分析与评估，既是移民安置工作的重要内容，也是水利水电工程建设本身的重要内容。移民安置可分为三个阶段，即规划设计阶段、搬迁安置期和后移民时期（也是生计恢复与发展阶段）。由于各阶段时间的跨度、工作的重点以及移民对自身利益关注的重心各有不同，因而也产生不同的社会稳定风险，尤其是后移民时期，风险诱因由外显转向内隐，风险控制变得更加困难，需要各级政府及移民工作者投入更多的关注。
一、问题的提出
本文所指移民安置，特指因水利水电工程兴建而产生的非自愿移民的搬迁安置及生计恢复与发展过程。其主要特点有：涉及范围广、搬迁人口多且集中、农村移民比例较大、带有强制性，即非自愿性。
社会稳定风险，是由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。移民安置社会稳定风险则是水利水电工程建设征地引起的移民安置全过程中相关利益群体反叛社会行为引起库区和移民安置区甚至更广区域内社会失序或混乱的可能性，它贯穿于移民安置过程各个阶段。
为了预防和化解社会矛盾，维护社会稳定，各级政府和有关部门制定了相关政策文件。如国家发展和改革委员会于2012年8月下发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》；水利部于2012年底印发了《重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》；四川、广东、江苏等地也制定了各自的社会稳定风险评估办法。关于水库移民社会稳定风险的研究也相当早，比较著名的是迈克尔·M·塞尼关于移民安置中的风险与重建模型研究，他着重阐述了移民过程中最主要的八大贫困风险，即失去土地、失业、失去家园、边缘化、不断增长的发病率和死亡率、食物没有保障、失去享有公共的权益、社会组织结构解体等。后来的研究也多以此为基础。就目前的社会稳定风险分析和评估实践来看，主要是针对规划设计阶段和移民安置过程来分析的，对于后移民时期的分析相对较弱。关于移民安置社会稳定风险分阶段的研究主要见于伊庆山、施国庆等人关于后移民时期三峡库区农村移民社会稳定风险研究，对前后移民时期社会稳定风险的形势进行了对比，分析了后移民时期移民社会稳定风险的构成及诱因，并提出了两种化解风险的路径，即制度化疏导和根源性化解。
如今，国内大中型水利水电工程此起彼伏，同时存在处于各个阶段的移民安置活动，相比于以前，现在颁布了新的移民条例，加上国家的经济实力的不断增强，对移民安置越来越重视，重工程轻移民的现象已经得到很大的缓解，原来的八大贫困风险可以得到较为有效的控制，而后续工作中的社会稳定风险却正在加剧产生，关于移民安置的社会稳定风险评估工作需要更加重视。
二、移民安置三大阶段及其风险因素
由于移民安置三大阶段的工作侧重点不同，涉及到的主要利益群体不尽相同，存在着不同的社会稳定风险，且不同地区不同项目的风险程度也会有所不同。由于对规划设计及搬迁安置阶段的社会稳定风险分析已经相当多，本文只做简单的描述，重点分析后移民时期的社会稳定风险。
1.规划设计阶段
规划设计阶段，也可称为移民搬迁安置前期，指兴建水利水电工程之前，库区停建令颁布之日起至移民实施搬迁安置前。这一阶段将对库区居民迁移线、土地征收线及其他影响范围进行复核确定，省级人民政府会发布停止在库区及工程占地区进行基本建设和人口迁入的公告。规划设计阶段容易将工作的重心放在工程论证和建设上，移民安置风险主要表现在两个方面，一是移民消极对待甚至抵制工程建设，不配合移民调查；二是移民不接受安置方案，导致移民规划工作进展缓慢。
事实上，水利水电工程征地移民安置补偿补助政策按照规范，根据国家和省市补偿补助标准，与同时期建设的其他工程项目的补偿补助标准相比普遍偏低。如果某项目移民安置补偿补助标准低于其他项目相关补偿补助标准，或者同一流域上不同梯级水电开发项目移民安置标准不平衡，则可能会引发移民攀比，同样会导致移民不接受安置方案，或者区域内移民群体事件发生。
2.移民搬迁安置期
移民搬迁安置期即实施移民搬迁安置时期，从移民开始搬迁至所有移民搬迁安置完毕。这一时期的主要任务是移民迁出库区、迁入安置地，兑现移民补偿补助资金，完成安置地房屋建设、生产资料分配等。这一时期的主要社会稳定风险包括移民对安置方案不满意，拒绝搬迁；对实物指标有异议，影响搬迁；实施规划走样，移民无法得到妥善安置；房屋建设质量不达标、生产用地等划拨不到位等造成移民贫困风险；安置区居民由于不平衡心里不接受移民迁入等。
3.后移民时期
后移民时期，也是移民生计恢复与发展时期，指的是移民搬迁安置后，移民在地方政府的引导下，在自身的努力下，根据搬迁安置后的生产资料、生活方式、所处环境等恢复发展生产，稳定生活，在安置区逐步恢复和发展的过程，同时也是政府和移民管理机构为解决前期移民遗留问题和应对经济、社会出现的新问题的时期。时间大致为移民搬迁安置完毕至后期扶持结束的20年，是移民是否“稳得住”和是否“能致富”的关键时期。伊庆山、施国庆等人对前后移民时期社会稳定风险的形势进行了对比后指出，后移民时期相对于前移民时期，工作重心由大坝、移民并重转向移民为主，风险诱因由外显转向内隐，风险可控性由易变难。移民安置各阶段虽然重心不同，但由于其延续性，规划设计和移民搬迁安置是后移民时期移民恢复生计和发展生产的基础。前面两个阶段没有考虑周全的问题或者由于受到历史、政策、资金等限制无法解决的问题，在后移民时期都逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面。
（1）移民不适应新的生活、生产环境。移民不适应新的生活、生产环境的风险主要见于远迁移民，尤其是那些跨地区、跨省安置的移民。从熟悉的地方搬迁至完全陌生的地方，从山区搬迁至平原地区，虽然同样是种植业安置方式，但耕作方式、种植结构均有较大差异；从牧区搬迁至农区，少数民族地区搬迁至非本民族聚居地生活，更是面临着生产生活方式、风俗习惯、宗教信仰等的变化和适应。由于对新生活中可能遇到的困难估计不足或者期望太高，当现实与期望之间产生差距时，就会造成心里的不适应。完全不同的生活环境和生产方式，导致原有的生产技能和经验效用降低甚至完全丧失了效用，移民在新的生活、生产环境下感到生活困难，不适应新的生活、生产环境，就可能导致移民上访、威胁政府，甚至大规模返迁。
（2）各种政策叠加的冲突。库区和安置区因为移民搬迁安置，出台了很多的政策、规定，这些政策和规定由于出自不同行业、不同部门，相关政策不一致甚至相矛盾，针对相同或相似的问题可能产生两种或更多处理方式。这种政策冲突如果处理不当，必然引起各群体之间的不平衡，从而影响政府的公信力，形成不稳定因素。
（3）农业发展潜力不足，就业渠道狭窄，次生贫困严重。移民搬迁安置完毕，库区和移民安置区社会趋于稳定，移民从动荡不安逐渐安定下来，开始重新计算得失。移民搬迁安置克服了很多困难，做出了很多的牺牲，也希望通过搬迁安置改善居住条件，提高生活水平。但是，由于安置区分配的生产用地由于数量有限，农业发展潜力不足；加上原有的林地、果园等得不到补偿，安置区也没有重新调整分配该项资源，这部分损失没有得到补偿；除了农业生产以外，陌生环境中就业技能的缺乏导致移民就业渠道狭窄。移民搬迁后补偿款绝大部分甚至超额用于房屋建设，本身收入来源单一，加上子女上学、就医等问题，很快再次陷入贫困境地。由于移民身份的特殊性，如果没有很好的办法解决这一系列的问题，致使问题普遍化，极易将原因归结为移民搬迁，从而再次转向政府。
（4）后期扶持力度小，生产发展措施不落实，发展资金无着落。国务院17号文件规定，后期扶持的范围为大中型水库的农村移民，扶持期限为20年，目标是解决移民温饱及生产生活中的突出问题。且不说小型水利水电项目移民无法享有后期扶持政策，享有后期扶持政策的移民，在这物价水平不断攀升的时代，每人每年600元确实不足以达到其目标。另外，进行项目扶持则更需要好的扶持规划，而规划措施切实可行的同时，却有面临着资金的困扰。根据对全国大中型水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估结果，部分省市规划项目由于移民不同意或者地方财政无法配套而无法实施。
三、规避社会稳定风险的对策研究
针对以上存在的社会稳定风险，在移民安置的各阶段要注意预测和识别，随时戒备和监控实施进展中可能出现的风险，通过制定一系列风险防范措施，最大限度地防范社会稳定风险发展为现实。
1.加强宣传，做好解释工作
宣传是帮助移民了解工程的意义、国家对移民安置的政策及对移民最关注的一些问题的正面回复，通过全面、深入、持续的宣传，使移民积极配合移民安置工作，是宣传工作的根本目的。宣传工作是否到位，直接影响着移民安置工作的顺利开展。不同的阶段，宣传的重点应该有所不同。在规划阶段，应着重于政策的宣讲、移民后生活的规划、移民补偿补助标准和国家对移民的重视；搬迁阶段，则应着重于安置工作的方式、方法的宣传，对一些主动配合移民工作的个人或单位进行积极的、大范围的表彰，对破坏移民工作的则就予以同样范围内的批评和惩处；在后移民时期，宣传的重点则要转移到国家和地方政府对移民未来生活的规划、迁入地的风俗人情等，使其尽快地以一种稳定的、积极的心态融入新生活中。
2.提高公众参与力度，切实维护移民合法权益
规避风险最有效的方式是找出风险诱因，只有“对症下药”，才能“药到病除”。无论是规划设计阶段移民不支持工程建设、不配合调查工作，还是对安置方案不满意、不接受，又或者是对实物指标的异议等，均有一个共同的原因就是对各项内容并不完全了解。因此，针对这类问题，应该加强公众参与力度，除了做好宣传，让其被动去听去受之外，更多的是让移民和相关利益者真正的参与进来。这种参与是在充分了解的基础上，提出自己的问题和异议，在经过讨论之后，得出判断，做出决定。真正的公众参与建立在信息公开透明的基础上，相关个人和群体享有充分的知情权和参与权，只有这样，才能切实维护移民的合法权益，消除疑义，达成一致。
在实物指标调查阶段，要让移民了解调查的范围、内容及标准，并参与调查、确认调查结果；在安置方案制定的过程中，要有两个以上的方案供移民比选，规划设计人员和地方政府要负责做好解释工作，让移民了解不同方案的利弊，最终做出自己的选择；在搬迁建房过程中，居民点的选择、规划设计、户型选择、建房方式等涉及移民个人的问题，均应充分征求移民意愿，由移民自主决定。
3.建立、健全实施规划监督和保障机制
移民条例对大中型水利水电工程移民安置的监督管理做出了明确规定，要求对移民安置和水库移民后期扶持实行全过程的监督管理，同时提供了移民申诉渠道。对于小型水利水电工程，移民安置过程的监督管理同样重要，应按照条例的要求，严格监督、稽查、审计、监察制度，保障移民安置规划得到严格的实施，保障移民资金的正确使用，及时发现和解决移民安置过程中出现的问题，从而保障规划任务顺利完成和规划目标有效达成。
4.制定、完善相关政策的同时，要注意政策的延续性，避免冲突
移民安置具有很强的政策性，强有力的政策配套是项目顺利实施的保障；同时，在制定政策的过程中要充分考虑政策的延续性，避免政策不一致甚至政策冲突。对相同领域相似内容的规定，要考虑地区内的平衡以及与原有政策的衔接，如同一流域不同梯级水电的开发建设、同一库区跨省搬迁安置的移民补偿补助标准等。
5.通过一系列措施帮助移民安稳致富
针对移民就业难、就业门路窄的问题，地方政府和项目主管单位或项目业主以及项目受益地区均应通过各种途径支持库区和安置区发展，帮助移民安稳致富。如改善安置区公共服务设施和基础设施条件、开展移民技能培训、支持移民优先就业、扶持有能力的移民自主创业、政策倾斜、对口支援等，以发展促稳定。
6.建立风险预警机制，做好维稳工作
结合各地风险预警工作，建立风险预警制度，对移民安置过程中存在的风险因素进行定期排查。加强集中移民搬迁现场的治安保障，突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后，各方力量和人员能立即到位，各司其职，有条不紊开展工作；相关主要领导要亲临现场，第一时间解决问题并控制事态，将不稳定因素的影响控制在最小范围内。
各级政府、项目业主和项目主管单位要高度重视社会稳定风险评估工作，不能为评估而评估，只重形式，不重内容；要将移民安置社会稳定风险评估工作作为移民安置工作的重要组成部分，深入研究，以达到为移民安置和工程建设保驾护航的作用。
四、结论与讨论
不同项目的社会稳定风险分析与评估应结合各工程移民搬迁安置实际情况以及各阶段的特点进行，有针对性地提出社会稳定风险应对策略。同时，移民搬迁安置目标并非仅仅是“搬得出”，更重要的是要“稳得住、能致富”，因此，建议各级地方政府及主管单位将后移民时期的社会稳定风险分析及防范放在更加重要的位置。
移民搬迁安置完毕之后，由于受到政策、资金限制，或多或少会有一些遗留问题，同时还会产生一些和移民工程相关的新问题。如何处理这些问题，三峡工程后续工作规划已经做出了尝试。三峡工程后续工作规划包含移民安稳致富和促进库区经济社会发展、库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治、三峡工程对长江中下游重点影响区的影响处理、三峡工程综合管理能力建设和三峡工程综合效益拓展六个方面，不仅是对老问题的补充和完善，也是三峡工程可持续发展的重要举措。截止目前，三峡工程后续工作总体规划已经国务院常务会议审议通过，一期实施规划也已通过审查。其他一些大型的水利水电工程是否可以参考和借鉴三峡工程的做法，对库区及安置区进行进一步的扶持建设，促进其协调可持续发展值得讨论。
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参考文献
[1]迈克尔·M·塞尼.移民·重建·发展——世界银行移民政策与经验研究（二）[M].水库移民经济研究中心编译,河海大学出版社,1998
[2]伊庆山,施国庆,严登才.后移民时期三峡库区农村移民社会稳定风险研究[J].水利发展研究,2012(5):28-33,58