董志文 唐晓伟
（中国海洋大学管理学院，山东 青岛 266100）
【摘要】文章在对国内旅游规划设计单位的发展轨迹作了简要回顾的基础上，重点对国内旅游规划设计单位发展与运行特征进行了研究，分别从时间跨度、地域结构、人才结构以及背景性质四个方面对其进行分析。根据分析得出的结果，指出国内旅游规划设计单位在发展中存在的问题，预测我国旅游规划设计单位的发展趋势，并就其发展提出建立旅游规划职业资格认证制度、强化旅游规划行业准入机制、建立旅游规划成果与规划师业绩挂钩机制、加强旅游规划市场监督等建议。
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关键词 发展；旅游规划；设计单位
改革开放三十多年来，中国的经济高速增长，居民收入普遍提高，这极大地刺激了旅游需求的增长，旅游产业迅速发展起来，身为旅游产业一员的旅游规划设计单位也日见增多，与此同时，对于旅游规划设计单位的综合研究却几乎是一片空白，而对同是旅游类企业的酒店、旅行社、景区的研究却层出不穷。旅游规划设计单位作为旅游行业的上游企业，其发展的好坏直接关乎整个旅游业的发展前景，因此笔者认为有必要对国内旅游规划设计单位做一个整合研究。鉴于此，笔者收集整理了2002年以来国家旅游局批准认定的具有甲级和乙级资质的旅游规划设计单位名录，以及部分具有丙级资质和未评级的旅游规划设计单位名录，在对它们的发展历程进行深度剖析之后，力求能够挖掘出一些代表性的信息，以期对国内旅游规划行业的发展做出初步探析。
一、国内旅游规划设计单位发展轨迹
（一）初步萌芽阶段（1979-1985年）
早在1979年邓小平同志考察黄山时，就提出要发展黄山旅游业，省域范围内面要有个规划，这是我国国家领导人第一次提出旅游规划[1]。虽然这一时期我国的旅游业开始起步，但为旅游产业发展提供指导的旅游规划的理论和知识体系非常薄弱，缺乏具有指导性的著作，可资借鉴的旅游规划案例更是稀缺，从事旅游规划研究和实践的多是从相关学科转过来的学者。1979年，国家旅游局率先编制了国家级旅游业发展规划《关于1980年至1985年旅游事业发展规划（草案）》。与此同时，国家建设部门开始对一些景区、城市进行规划，林业部门也对森林公园进行规划、开发[2]，这标志着我国旅游规划设计单位的早期形态开始形成。但是专业性的旅游规划设计单位在这一阶段并未出现，多是一些具有地学背景的专家和学者依托其他部门或者单位所做的旅游规划。
（二）探索求知阶段（1986-1999年）
我国于1986年正式将旅游业纳入国民经济与社会发展计划，并且写入“七五”计划当中，实现了旅游业由事业型向产业型的转变。全国性的旅游开发热潮开始席卷而来，对旅游规划的需求不断增加，同时由于旅游规划行业是一个新兴行业，这极大地引起了包括政府部门、院校、科研单位等众多领域人士的重视，他们意识到旅游规划对于构建整个旅游学体系的重要性，开始重新审视旅游规划行业在整个旅游业中的不可替代的地位。于是，不断地有人开始探索旅游规划的发展规律，旅游规划的实践性工作也在这个时期取得了很多优秀的成果，如郭康等主持完成的《秦皇岛市旅游总体规划》（1988），孙大明、范家驹等人完成的《海南省旅游发展规划大纲》（1992），郭来喜等人编制的《北海市旅游业发展与布局总体规划》（1997），特别是1998年以后国内一些著名的大专院校和科研院所的专家开始大量编制区域级旅游规划，涌现出了一系列的省市级旅游规划成果[3]，这些规划课题的完成对日后我国旅游规划设计单位的发展以及工作的开展具有很大的借鉴作用。这一时期专业的旅游规划设计单位已经出现，如中国城市规划设计研究院旅游规划研究中心（1999），但是数量却是屈指可数，而且都是高等院校或者科研院所性质的，民营企业性质的旅游规划设计单位并未出现。
（三）发展壮大阶段（2000年以后）
这一时期地方性旅游规划和旅游目的地规划的需求激增，旅游规划队伍开始不断壮大，外国专家参加省级旅游规划的编制引起了各方面的广泛关注，旅游规划的规范化趋势明显。自1999年3月国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》之后，于2000年11月颁布了《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，并于2002年认定了首批9家甲级和36家乙级旅游规划设计单位，2003年2月又颁布了作为国家标准的《旅游规划通则》，我国旅游规划设计单位的发展从此步入快车道。2005年国家旅游局颁布了《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》，取代了之前试用的《暂行办法》，对比两次《办法》的内容，可以看出在对甲、乙级规划单位的认定标准上作了修改，如对甲级旅游规划设计单位的认定标准里面就增加了“获得乙级资质一年以上，且从事旅游规划设计三年以上”这一条内容，这标志着国家对旅游规划设计单位的管理日趋成熟，并建立了一套相对完善的认证体系。制度法规的完善，再加上这一时期国内良好的社会经济环境，我国旅游规划设计单位开始蓬勃发展，不断壮大。
二、国内旅游规划设计单位发展与运行特征
（一）数量上迅速增长，时间跨度上分布不均衡
三十多年来，我国旅游规划设计单位从无到有，从少到多，从原来依托其他部门单位到成立独立企业法人，从原来区区少数学者的实践到现在数量庞大的人才队伍，发展的成果是有目共睹的。截止到2012年底，国内具有甲级资质的旅游规划设计单位71家，具有乙级资质的258家（不完全统计），以及不胜枚举的丙级和未评级的旅游规划设计单位。同时，国家旅游局对旅游规划设计单位的资质认定在时间跨度上的分布是非均衡的，如在2002年认定首批9家甲级规划单位后，直到2007年才认定了第二批17家甲级旅游规划设计单位，中间五年的时间没有评定一家甲级单位（详见图1），这种不均衡一方面体现在国家的行政规制上，一方面也受社会经济环境等因素的影响。
（二）地域结构特征明显，空间分布不均匀
据笔者统计，329家甲乙级旅游规划设计单位主要集中在环渤海、长三角、珠三角和西南地区，西北、华中和东北数量较少（详见图2、图3），其呈现的特征主要是：东部地区多、中西部少；沿海地区多、内陆地区少；旅游发达地区多、欠发达地区少。其中北京市的旅游规划设计单位数量在全国独占鳌头，以具有甲级资质的规划单位为例，全国71家里面就有24家在北京。
（三）人才队伍的不断壮大以及知识结构的多元化
国内最早从事旅游规划研究和实践的是具有地学背景的专家和学者，他们为我国早期的旅游规划的发展做出了很大的贡献，开发出了一批经典的案例，培养了一大批旅游规划人才，他们通常比较擅长较大区域范围内的旅游总体规划。随着旅游规划行业的兴起，旅游规划需求的日益增加以及市场化进程的加快，对旅游规划设计单位的需求和要求都不断提高，这也就需要大量高质量的人才来支撑，于是城市规划、建筑、园林甚至经济学界的专家和学者都开始涌入旅游规划行业，我国旅游规划设计单位的人才队伍变得空前壮大，人才结构也越发多元化。与此同时，境外旅游规划设计单位也越来越多的进入我国旅游规划领域中，中外专家的竞争态势也愈加明显、激烈，这种激烈的碰撞和交流有利于旅游规划知识体系的构建，有利于人才专业水平的提高，进而促进我国整个旅游规划行业的发展。同时，多层次、跨学科人才的交流与合作有助于从更广阔的视角去编制旅游规划，有助于提高规划的质量，也有助于我国旅游规划设计单位规模化、多元化发展。
（四）成立的背景
1.规划勘察设计单位
其旅游规划业务主要依托于一些规划研究院、设计院等单位（一般具有甲级城乡规划资质），这些单位的主业是城乡规划、林业规划等，具有勘察设计各领域的规划设计资质。其旅游规划资质通常只是为了满足其完备的资质体系而申请，事实上，从中国的规划法律体系而言，城乡规划甲级资质单位业务范围不受限制，也就是说即使没有旅游规划资质，甲级规划院亦可承揽旅游规划业务（以专项规划、风景名胜区规划等名义）。在这类单位中除了各级政府和高校设立的城乡规划单位外，还有一些民营城乡规划、景观设计、建筑设计公司等，他们通过申请旅游规划资质，能够更多地参与旅游规划项目的竞标及主业所带来的相关旅游规划项目。以具有甲级资质的旅游规划设计单位为例，依托于规划研究院、设计院的单位有中国城市规划设计研究院、北京市建筑设计研究院等，民营的单位如北京土人景观与建筑规划设计研究院、北京天一和恒景观规划设计院等。
2.科研院校系列单位
主要包括高校旅游规划研究中心，以及社科院、中科院等下设的旅游研究中心。以具有甲级资质的旅游规划设计单位为例，高校旅游规划研究中心的代表有北京京师天成旅游规划设计咨询有限公司（依托于北京师范大学）、浙江大学风景旅游规划设计研究中心、保继刚等人成立的中山大学旅游发展与规划研究中心、马勇等人组建的湖北大学旅游发展规划研究院。除了社科院、中科院等下设的旅游研究中心，部分省市社科院地理研究所也都下设旅游规划单位，如河北地理所、河南地理所、新疆地理所、广州地理所、西安地理所等。
3.行业主管部门下设的旅游规划设计单位
这一类单位主要包括国家旅游局、地方旅游局等，甚至还包括发改委等下属的事业单位。该类单位在全国来讲也是比较普遍，国家旅游局，江苏、浙江、山东、四川、广西、江西、陕西、海南、贵州等省级旅游局均下设旅游规划设计院所，而且其资质多为甲级，有些地市旅游局也下设旅游规划单位，如广州旅游规划研究中心、贵阳振旅旅游发展规划设计中心等。
4.民营专业旅游规划公司
主要是指以旅游规划为主业或始业的私营企业，这些企业市场化程度较高，除了挂靠一些顾问专家外，很少与大学、政府部门直接相关，一般是企业主在各级政府部门具有广大的人脉资源和关系网，因此能够在企业建立初期承揽一些旅游规划业务，逐渐发展成为“人脉关系+市场运作”的专业旅游规划公司。随着旅游市场的开放性不断提高，这类企业在行业中所占的比重会越来越高，也会是未来整个旅游规划行业的发展趋势。比较有代表性的公司有北京达沃斯巅峰旅游规划设计院（甲级）、深圳市麟德旅游规划顾问有限公司（甲级）、浙江远见旅游规划设计研究院（甲级）、上海奇创旅游景观设计有限公司（乙级）等。
5.其他类型
笔者把不属于上述几种类型的旅游规划设计单位归为其他类型，它们主要是指一些园林工程公司、标识设计公司、投资咨询公司、广告策划公司、文化传播公司等，这类单位的主业不是旅游规划，但是它们大多会涉及到旅游规划的一部分，或者和旅游规划有着千丝万缕的联系，此类型的单位一般旅游规划资质都不高，多是乙级及其以下的一些单位。这类单位的存在对丰富整个旅游规划行业有着不可或缺的作用，他们虽然不是市场竞争的主力，却对整个市场起到了很好的补充作用。
三、国内旅游规划设计单位发展过程中存在的问题
（一）相当一部分旅游规划设计单位综合实力较弱，难以保证业务质量
旅游规划设计单位综合实力良莠不齐，在行业内已经是公开的秘密，不仅不同资质等级的单位综合实力差距较大，甚至是相同资质等级的单位在实力上也会相差悬殊，这当然跟其成立的时间，拥有的资金和专业技术优势等方面有很大关系，但同时也反映出行业主管部门在认定这些单位资质的标准上也存在一些问题。通常情况下，我们会从单位规模、业务范围、规划成果、人才的学历背景和职称等方面去衡量一家单位的综合实力。以拥有旅游规划设计单位最多的北京市为例，目前北京市共有甲级旅游规划设计单位24家，乙级61家，还有数量不详的丙级和未评级的单位不作考虑，笔者通过登陆它们的官方网站，查阅相关资料等途径，发现一些旅游规划设计单位的综合实力的确较弱，特别是相比较那些在行业里的佼佼者而言，差距更是不言而喻。甲级资质的规划单位尚且如此，更何况一些乙级、丙级甚至未评级的单位，他们的实力差距就更大，特别是一些旅游规划设计单位自身的实力实在是羸弱不堪，他们只是注册了法人资格，拥有了办公场所，却并未经过相关行业部门的认定，就贸然从事旅游规划业务，可想而知这样的单位肯定难以保证业务的质量。他们往往弄虚作假，敷衍了事，从不道德甚至是违法经营中渔利。近几年来兴起的“温泉旅游热”就是个典型的例子，一些旅游规划设计单位为了自身利益，罔顾事实，在没有温泉资源的规划区搞所谓的“烧水温泉”，这种做法不仅有悖于道德底线，也侵犯了旅游者的合法权益。这样的单位对整个行业来说无异于害群之马，不仅损害了委托方的权益，也影响了旅游规划行业的声誉，不利于行业的长远发展。
（二）市场竞争不正当，管理体系不规范
由于国内大多数旅游规划设计单位成立的时间较短，他们无论是在自身实力还是在行业积累上都有很大的不足，再加上制度不完善，规章不健全，导致一些规划单位在市场竞争和内部管理上存在问题。自从我国大规模发展旅游业以来，旅游规划的供给相对日益旺盛的规划需求来说，比较紧缺，市场供求失衡必然会导致旅游规划设计单位缺乏正确的竞争意识和管理理念。虽然现在很多旅游规划项目已经实行了招投标机制，但人情项目、关系项目还是普遍存在，特别是一些地市级旅游规划项目，在一定程度上存在市场不透明、不公开的问题，这就导致了竞争的不正当和无序性[4]，一些旅游规划设计单位为了一己私利而鱼目混珠、互相拆台的现象并不鲜见。旅游规划设计单位内部的管理体系不规范则集中表现在专业管理人员的匮乏上，而这种现象在一些院校性质的规划单位里面尤为突出。院校背景的规划单位虽然在专业技术人员上储备充足，他们水平一般也相对较高，但往往缺乏专业性的管理人员，不能够建立规范的管理体系，这在市场经济越来越发达的今天是显然不利的。同时，由于旅游规划行业构成涉及面广，关联性强，要制定一部完整的、符合行业需求的法规，需要科学的论证和周到详尽的调研。虽然目前国家也制定了一些有关旅游规划行业的《通则》、《办法》等，但其本身的确还存在许多不足，因此，一些旅游规划设计单位钻《通则》、《办法》的空子，不仅损害了自身的声誉，也损害了委托方的利益。
（三）旅游规划缺乏与当地居民的有效沟通
旅游规划的编制是一项涉及面比较广、工作量比较大的系统工作，同时又是对知识和技术要求比较高的专业性工作，这就需要旅游规划设计单位在编制过程中投入大量的人力、物力、财力等资源，并且要及时的与当地居民和专家进行沟通与交流。但在实际操作过程中，很多规划单位为了自身利益考虑，为了图方便省时间，一方面简化规划程序、照搬他人的规划文本，造成了规划成果的同质性很高，难以突出地方特色，另一方面又不及时甚至不屑与当地的居民和专家沟通，造成了对很多问题缺乏深层次了解，在旅游规划评审当中面临当地专家的抵制，同时，由于忽略征求当地居民的意见，居民的诉求在旅游规划文本中无法体现，致使在旅游规划实施过程中损害了当地居民的权益，造成了与旅游开发商产生冲突、阻止游客进入景区等一系列不愉快事件的发生[5]。上述问题的存在给我国旅游规划设计单位的发展带来了很大的不利，直接影响了其声誉，使其陷入信誉危机。
（四）旅游规划设计单位资质等级认定比较模糊，难以形成行业壁垒
根据2005年国家旅游局令第24号《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》第九条对不同等级资质的从业人员的规定（详见表1），我们可以看出对技术人员要求仅仅涉及到数量和从业年限。技术人员的绝对数量虽然能够衡量一个旅游规划设计单位的资质，但是相对量（例如旅游规划专业人员的百分比）和各专业细分的技术人员的绝对量与相对量更科学。总体来说，资质对技术人员的要求具有一定的偏颇，从而造成旅游规划设计单位在等级上具有宽松性和漏洞，即申请较低的设计资质比较容易，从而造成进入旅游规划市场的设计单位的低等级性[6]。
四、我国旅游规划设计行业的发展趋势与对策研究
（一）旅游规划设计行业的发展趋势预测
结合近些年来我国旅游规划单位的发展情况，笔者对国内旅游规划设计行业的发展提出了几点预测：
其一，多元化发展——旅游产业的跨界融合。旅游产业的跨界融合是社会发展到一定阶段的产物，是伴随着旅游业和社会不断发展而出现的一种必然现象[7]。旅游规划行业应该以此为契机，不但要加强与旅游产业内部的融合，更要加强与国民经济其他产业部门的跨界融合，只有这样，整个旅游规划行业才能表现出更强大的生命力和创新力，才能更好的满足越来越多样化的旅游需求。
其二，市场化发展——事业单位改制。在市场经济的大潮流下，旅游规划将会以市场为服务对象，从前那种靠政府进行规划的方式将会渐离渐去。随着形势的发展，未来市场中那些具有独立企业法人资格，清晰的产权制度的单位将会占据主导地位，将会出现越来越多的旅游上市公司和旅游企业，委托进行旅游规划和研究[8]。而原来的许许多多的事业单位将会进行体制改革，以满足市场的需求，实现更好的效益。
其三，精细化发展——专业型的旅游规划设计单位将会出现。目前我国主要通过审定申请单位现有的成果和规划组成员的资格、组成等，来进行旅游规划设计单位的资质等级认定，主要分为甲级、乙级和丙级三个等级。但是由于申请资质的单位有一大部分是高校和研究院性质的，它们本身的专业结构相对单一，不能很好的适应旅游规划的多学科特性[9]，因此笔者以为未来的旅游规划设计单位会在原有三个等级的基础上进一步分门别类，例如可以衍生出红色旅游类、文化旅游类、生态旅游类、休闲旅游类等，这样会更加鲜明地突出旅游规划设计单位的特色，使委托方在招标时能够有的放矢。
其四，规范化发展——市场监管力度加大。旅游规划是一套法定的规范程序，是对目的地或景区长期发展的综合平衡、战略指引与保护控制，从而使其实现有序发展的目标。旅游规划还是一部严肃的法律文件，是旅游区发展必须遵守的行动纲领，一旦制定就应该产生法律效应[10]。因此，政府部门应该加大对旅游规划市场的监管力度，确保旅游规划单位能够编制出高质量的规划。
（二）旅游规划设计单位的发展对策
1.建立旅游规划职业资格认证制度，强化旅游规划行业准入机制
为了应对未来竞争日益激烈的旅游规划市场，以及与国外旅游规划设计市场接轨，我们有必要建立旅游规划职业资格认证制度，强化旅游规划行业的准入机制，为此我们可以借鉴会计行业的做法。首先，对于直接从事旅游规划工作的人员，要求他们必须持有旅游规划从业资格证，资格证可以通过专业技能考评的方式获得，这相当于给旅游规划行业设置了一个“敲门砖”。其次，建立注册旅游规划师执业资格制度，要求旅游规划项目的牵头人及骨干成员必须具备注册旅游规划师的资格，注册旅游规划师除了要通过专业的技能考评外，更重要的是对其实际参与旅游规划成果的评定。最后，对于已经持有上述两证的规划人员，每隔两年重新审核一次，不断地提高规划人员的专业水平。
2.建立旅游规划成果与规划师业绩挂钩机制，明确两者之间的责任关系
国内外认证制度的经验表明，完善的认证制度、责任追究制度将会促进该行业的发展。由于旅游规划成果与规划师的责任之间没有明确的法律关系，即由于规划成果不当造成的损失不应由规划师负责，从法律角度来说，规划师不承担任何法律责任。这种责任的不明确很容易造成低质量、低水平的规划成果，因此，笔者以为应该为最终的旅游规划成果和实际参与的规划师（尤其是其中的骨干成员）进行双重备案，将旅游规划师的业绩好坏与规划成果的好坏挂钩，明确旅游规划师的责任。
3.加强旅游规划市场监督，完善旅游规划设计单位内部管理体系
针对旅游规划市场中出现的不当竞争、恶性竞争，要坚决采取严打的措施，努力引导市场平稳有序的发展。为此可以建立完善的市场监督机制，对在市场竞争中出现不当行为，或者以低质量的成果参与市场竞争的行为的，给予社会通报批评，直至取消其旅游规划资质，取缔其旅游规划资格。同时，旅游规划设计单位在保证其规划质量的前提下，要树立科学的管理理念，建立完善的内部管理体系，坚决不做害群之马。具体可以通过建立健全的企业管理制度、不定期的对管理人员进行培训以及引进专业性的管理人才等途径来实现。
五、结束语
我国经济经历了三十多年的高速增长，城乡居民可支配收入普遍增加，追求高品质的生活方式将会是必然的趋势。外出旅游是提高生活品质的重要方式，被长期压抑的居民旅游需求将伴随着其可支配收入的持续增长得到迅速释放[11]。与此同时，人们对包括吃住行、游购娱等旅游体验的要求也会越来越高，这就需要更高质量的旅游规划来支撑，只有有了科学合理的规划，整个旅游行业的运行才能更加顺畅。当前旅游规划行业日臻成熟，但是学术界对于整个行业的研究还有待完善，尤其是对作为行业主体的旅游规划设计单位的研究相对空缺，文章对此做出了尝试，但是由于相关统计数据的可获得性较差，可能难以全面准确的对整个行业做出分析预测。不过，我们有理由相信，随着越来越多的各领域的人才研究旅游规划，进入旅游规划行业，随着旅游规划市场的不断成熟，我国旅游规划设计单位的发展前景将会一片广阔。
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