谈玉坤TAN Yu-kun
（长沙市委党校，长沙410004）
摘要院2014 年中共中央、国务院正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，规划把坚持“生态文明”和“文化传承”作为新型城镇化建设的重要原则，这有利于新型城镇的“旅游化”发展，小城镇建设和旅游产业将成为农村新的经济增长点。长沙是国家历史文化名城、“两型社会”和综合配套改革实验区，在小城镇建设和旅游产业发展中具有先行先试的重大优势，抓住新型城镇化机遇、加速发展长沙旅游产业正逢其时，大有可为。
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关键词 院抓住；机遇；发展；旅游
中图分类号院F592.7 文献标识码院A 文章编号院1006-4311（2015）27-0213-03
0 引言
《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》提出到2020年我国城镇化发展的总体目标，即：要努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。农村小城镇建设是我国新型城镇化的重要组成部分，旅游产业能够把生态文明、文化传承与小城镇建设有机地结合起来，它是支撑未来小城镇建设和发展的重要产业，两者在发展过程中相互作用、相互影响。长沙是国家历史文化名城、“两型社会”和综合配套改革实验区，在小城镇建设和旅游产业发展方面具有先行先试的优势，目前虽然长沙城镇旅游产业的发展取得了一定的成效，但是也还存在一些不足，制约了城镇旅游产业的进一步发展，如何抓住新型城镇化机遇、加速发展长沙旅游产业，是一个值得我们深入研究的重要课题。
1 长沙城镇旅游产业存在的主要问题及其原因分析
近年来，随着长沙旅游产业跻身为千亿级产业，旅游对小城镇建设的促进作用也逐步明显，初步形成了一批以灰汤、靖港、乔口、花明楼、沩山、大围山、铜官、大瑶、永安、黄兴等为代表的特色旅游名镇，但是在小城镇建设中旅游产业发展在规划设计、深度开发、范围拓展等方面还存在一些问题，具体来说：
1.1 旅游产业发展的规划设计不高
小城镇建设与旅游产业发展的高度主要体现在规划的制定和执行当中，其存在的问题主要表现为：一是重单项规划，轻整体规划。城镇建设与旅游产业涉及城建、旅游、产业、国土、生态、文化等部门，这些部门各自为阵，都有各自的规划，缺乏统一协调的整体规划；二是规划重模仿、轻特色。一些城镇旅游规划只重视模仿和照搬，不重视项目定位和产品卖点，不注重在全国范围内进行横向比较，导致一些城镇建设大同小异，似是而非，缺乏独特的市场形象和功能定位。还有一些规划因对旅游资源的价值判断不准，甚至贬低，导致一些有开发潜力的资源没有得到有效开发和保护；三是重规划轻策划。很多旅游开发项目都是有规划而无策划，导致政府、企业拿到规划之后还是老虎吃天无从下口，产生的后果是：一方面将规划束之高阁，规划是规划，建设是建设，没有按规划行事；另一方面因为有了规划，就自以为可以高枕无忧的大干快上，没有考虑市场，结果与市场脱节。四是对新型旅游综合体缺乏规划。旅游综合体依托于一些景区，离城市和城镇一定距离，自身形成了一个相对独立的开发建设区，既是景区，又是商业与休闲消费区等等，这种综合体不是建制镇，还没有被纳入城镇规划与城镇管理之中。
1.2 旅游产业发展的深度开发不够
旅游产业发展的深度是指旅游不是停留在观光游和印象游上，不是一种走马观花、到此一游的旅游方式，而是一种深层次的文化体验、生性修养的过程。目前我市在城镇旅游发展过程中，浅层次的旅游产业发展仍占主体，主要表现在：小城镇景区打造概念化，大多数小城镇建设只完成了风貌打造，并未进行市场配套的深度开发，向上拉升做成品牌、向下落地做成产品的过程还很漫长，文化与旅游资源所进行的融合不充分，造成相关旅游衍生品的缺乏，旅游消费中的文化附加值少，从而未形成关联度大的文化旅游产业链条，无法带动消费市场发挥游、购、娱的产业链条经济优势。同时，由于历史和规划的原因，公共厕所、停车场、参观游道、标识系统、导览系统、购物场所等一系列的配套服务设施不够完善，阻碍了旅游产业向纵深发展。
1.3 旅游产业发展的范围拓展不宽
旅游业自身边界的模糊性和高度的开放性，使得旅游业融合的产业范围表现出极度的宽泛性。旅游资源不再局限于传统的自然和人文旅游资源，乡村旅游、工业旅游、会展旅游、文化创意旅游、养生旅游、在线旅游等旅游业与其他产业融合而衍生出的产品也都成为重要的旅游资源。长沙小城镇建设中的旅游产业发展过多依赖于对传统旅游观光的开发，甚至一些地区由于缺乏传统的旅游资源，因而对旅游业的发展信心不足，产生了“资源依赖症”，其实在一定的条件下，没有资源一样可以开发旅游产品、可以发展旅游业。
产生上述问题的原因是多方面的，但是主要在政府和市场两个方面：从政府角度分析来看：一方面政府对小城镇与旅游的共生性认识不足，导致政府的导向作用模糊，没有把城镇建设和旅游产业发展统筹考虑，认识上存在两个误区：一是重景区、轻城镇，旅游产业与城镇没能产生良好的互动，旅游业的繁荣没能有效推动城镇化的发展。二是重资源型旅游城镇、轻参与型和接待型旅游城镇，这种认识过度地依赖于传统旅游资源，将旅游资源的类型简单化、片面化。另一方面体制机制障碍也是影响旅游产业发展的重要原因：一是行政分割，部门、城镇、景区、企业之间没有统一协调，无法进行整体建设和营销，不利于资源整合；二是政企运营一体化，大多数旅游小城镇建成后，运营模式并未完成由政府向市场的转换，制约了景区的持续发展。三是从投入主体来看，一些地方旅游城镇建设仍以政府投入为主，多元化的投入机制尚未形成。从市场角度分析来看，旅游作为综合型产业，投入大、回报周期长，对于交通道路、电力能源等基础设施要求较高，与旅游有关的宾馆、商业街、停车场等公共服务设施建设难配套，许多旅游企业难以承担，旅游市场活力严重不足。另外，我们许多城镇对旅游宣传重视不够、投入力度不大、相关部门配合意识不强，营销不到位影响了旅游市场的开拓，制约了旅游产业的发展。
2 促进长沙城镇旅游产业发展的主要措施
长沙作为湖南省会城市、国家历史文化名城、湖湘文化发源地。目前辖区内有113 个乡镇、120 多个旅游景区（点），星级饭店82 家、旅行社258 家，其中经营收入过亿元的旅游企业35 家，星级农庄199 家、工业和农业旅游示范点54 家、全国重点特色旅游名镇10 个，在推进小城镇建设背景下，进一步促进旅游产业发展具有十分重要的意义。本人在综合分析长沙实际的基础上，坚持因地制宜、可持续协调发展的原则，借鉴国内外先进经验，特提出加速发展城镇旅游产业的四大对策：
2.1 抓好顶层设计，构建新型城镇旅游发展规划
一是完善城镇旅游产业发展规划。在规划形式上，要打破部门各自制定规划的模式，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和旅游规划“四规合一”，同时将依托旅游景区形成的旅游综合体小镇纳入城镇规划和管理。在规划内容上，要对全市113 个乡镇进行系统梳理，对城镇旅游的功能进行重新定位，注重小城镇在旅游产业中的差异化、特色化、品牌化发展，借鉴旅游“资源型、参与型、接待型”的城镇类型划分对城镇进行分类规划，形成全市一盘棋的旅游城镇开发格局。
二是丰富城镇旅游产业发展内涵。既要开发城镇旅游发展的深度和拓宽它的发展广度，又要实现管理由粗放向精细转变，构建旅游“基础—技术—市场”三级平台，建设好集市、县、镇旅游交通、旅游信息咨询及旅游服务功能于一体的旅游集散中心，打造好集吃、住、游、购、娱产业于一体的多业态产业聚合体，做大做强特色小镇，包括红色主题类特色的花明楼镇、文化主题类特色的铜官窑镇、休闲主题类特色的格塘千龙湖和乔口镇、生态主题类特色的大围山镇等，让长沙小城镇享誉三湘，驰名中外。
三是实施城镇旅游产业发展滚动开发。各城镇所处的开发阶段不同，其工作重点也不相同。在滚动开发方面我们可借鉴云南省的旅游开发经验，将全省200 多个特色小镇划分为三类：保护提升型、开发建设型和规划准备型，保护提升型：对已经形成一定规模的旅游城镇，应重点进行保护提升，进一步完善交通、通讯、市政等基础设施，搞好环境整治，改善旅游城镇的交通条件和环境条件；开发建设型：对于已经具备旅游开发条件的城镇，应重点进行开发建设，积极招商引资，融旅游开发和城镇建设于一体，把规划项目化，通过项目推动旅游城镇的开发建设；规划准备型：对于那些虽然旅游、文化资源丰富，发展潜力明显，但目前不具备开发条件的城镇，应积极开展旅游保护开发规划，做好项目的可行性分析等项目准备，待时机成熟再开发建设。
2.2 坚持政府引导，构建城镇旅游发展政策体系
一是加强工作领导。建立城镇旅游发展领导小组，在人员、经费等方面予以保障，出台长沙城镇旅游发展的指导意见，从规划制定、设施建设、市场开发、产业培育、政策扶持、可持续发展、目标考核等方面出台措施，整合市直各部门资源，合力支持城镇旅游发展。
二是形成政策推动。设立城镇旅游发展补助专项资金，实行银行贴息贷款，重点用于城镇旅游发展的项目建设；整合有关部门的资金资源，发挥其对完善旅游城镇基础设施和公共服务设施的导向作用；实施引导性土地供应政策，通过开发利用荒地、废弃地、土地整理等措施，盘活存量土地，优先保障旅游城镇重点项目用地；完善和落实相关税费减免政策，简化审批流程，优化项目服务。
三是注重群众参与。有序推进农民集中居住，鼓励农民通过土地流转、集中居住、房屋出租、出资入股、投工投劳等形式参与旅游城镇的开发建设，探索建立涉农社区居民土地流转金、房屋租金、股金、薪金和社保金的“五金”增收机制；加快户籍制度改革，降低农民到小城镇落户的门槛，为农民参与创造更多的机会；引导农民自觉维护旅游环境，真正成为旅游城镇建设的参与者、推动者和受益者。
2.3 培育市场主体，构建城镇旅游产业发展新格局
一是加大招商引资力度。拓宽城镇旅游招商引资渠道，强化项目包装，组团参加国内国际旅交会、博览会，为旅游城镇与企业“了解、交流、合作”搭建平台；鼓励、引导和支持有实力企业参与城镇旅游开发建设，形成多渠道、多元化的投资格局。比如：2014 年长沙规划了100 个旅游重点项目，通过招商引资，全年共完成投资240 亿元，望城区的乔口镇以3 亿元政府基础设施建设的投入，撬动30亿元民营资本的注入等，不仅加速了景区的开发建设，还带动了周边小城镇基础设施的不断完善。
二是理顺体制机制。打破行政区域界限，整合各类行政资源，形成部门、城镇、景区、企业联动机制，实现旅游品牌整体开发、整体宣传、整体营销。改革运营机制，探索实施国有景区经营权有偿转让，把旅游企业推向市场，改变政府包办、行政手段运作旅游企业的经营模式，尝试景区所有权和经营权分离，催生和培育一批符合现代企业制度的市场主体和经营实体。引导基础设施和公共服务设施项目优先向旅游城镇倾斜。
三是激发市场活力。加快推进旅游投融资体制改革，对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目，加大多种形式的融资授信支持。积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板和创业板上市融资。鼓励各类创业风险投资机构和信用担保机构对发展前景好、吸纳就业多以及运用新技术、新业态的中小旅游企业开展业务。
2.4 注重品牌建设，构建城镇旅游品牌建设新模式
一是挖掘文化内涵。立足长沙特色文化，如农耕文明、楚汉文明、青铜文明、红色文明等，深入研究长沙各城镇历史文化、民俗文化，把握城镇文化脉络，深入挖掘小城镇文化内涵，推进城镇文化旅游的融合，避免简单开发、特色不特的现象，将长沙城镇文化元素打造成旅游产品，提高旅游城镇核心竞争力。
二是延伸产业链条。立足城镇旅游资源，建设以湖湘古镇体验游链条为代表的新型古镇旅游产业综合体，如靖港、乔口、铜官、新康镇等；以资源+文化产品为代表的湖湘特色旅游镇产业综合体，如花明楼、开慧乡、黄兴镇等；以现代农业+休闲旅游+会议为代表的湖湘城郊村镇旅游产业综合体，如格塘千龙湖、灰汤镇等；以自然风貌+农产品加工为代表的湖湘生态城镇旅游产业综合体，如沩山、大围山镇等。
三是搭建营销平台。“规划、策划、建设到位后，营销基本靠宣传，这几乎是旅游界的一个黄金定式。”世界旅游发达国家都十分重视旅游宣传投资，比如美国2005 年纽约州的宣传费用为1060 万美元、佛罗里达州为980 万美元、夏威夷州更高达1800 万美元。据香港旅游协会资料显示，每增加1 美元的旅游宣传投资，可增加123 美元的旅游收入。由此可见，营销对旅游业非常重要。加大对旅游市场营销投入，组织旅游城镇、旅游企业采用营销联盟的方式，实现财政资金与企业营销资金的整合，合理高效利用营销资金。推进旅游城镇宣传营销的专业化和市场化，重视宣传营销的专业策划，突出策划的科学性、现代化和实用性；建立和完善旅游城镇宣传推广体系，统一对外、多渠道宣传长沙城镇旅游品牌形象，进一步扩大旅游市场，加速长沙城镇旅游产业的发展。
3 结束语
总之，随着中国经济的高速增长、新型城镇化进程的不断加快，未来的旅游市场将不断扩大，长沙必须把握住这个机遇，正确处理好小城镇建设和旅游产业发展的关系，利用小城镇建设的政策优势助推旅游产业发展，发挥旅游产业的带动优势提升小城镇发展质量，贯彻落实长沙市《关于加快现代旅游业发展建设旅游强市的决定》，树立城镇建设与旅游产业发展高起点规划的新理念，创新旅游产业发展的新模式，探索小城镇与旅游产业发展的新路径，充分发挥政府“有形之手”和市场“无形之手”的作用，在“生态文明”和“美丽中国”建设中，积极打造出一批美丽宜居、生态宜游、幸福宜业的长沙特色旅游城镇。