成都市幼儿教育改革和发展的调查研究

　　摘要：成都市幼儿教育的改革与发展取得了重要成就，也还面临着不少问题：资源总量不足，农村幼儿园教师数量严重不足；教师队伍不稳、整体水平不高；办学体制较为混乱、办园思想不够端正；保教质量不高。这些问题的主要原因包括：政府投入不足，且没有保障机制；经费配置不合理；管理制度不适应；监管、评价、指导不到位；政策执行有偏差，反馈、整改还不够。当前，成都市幼儿教育的改革与发展需要进一步：加大财政投入，完善政策保障机制；完善教师管理制度，保证教师队伍稳定；加大监管力度，保证良好的运行环境；建立健全信息发布的体系；优化教师队伍建设；落实对贫困家庭子女接受幼儿教育资助政策；加强研究与规划。
　　关键词：幼儿教育；成都；改革；发展
　　作者：李小融，唐安奎(成都师范学院，成都611130)
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把深化教育领域综合改革摆在了突出位置。深化教育领域综合改革需要以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为依归，以促进教育公平、提高教育质量为主线，以改进政府教育管理方式、激发释放学校办学活力为重点[1]。幼儿教育集中反映着广大人民的根本利益，幼儿教育的改革是促进教育公平、构建现代教育治理体系建设的重要突破口。为此，我们拟对成都市幼儿教育开展调查研究，把握其成就与问题，分析其背景与成因，为进一步改革与发展提供事实依据和行动建议。本研究被批准为成都市人民政府参事室2013年度重点项目，成都市教育局提供了相关数据(1)。在2013年3—7月期间，我们先后与成都市教育局和部分县区教育局相关人员进行了座谈，实地到了四川省军区幼儿园、金苹果幼稚园、华阳幼儿园调研，后又到了西宁和呼和浩特考察。现将研究的发现与对策建议总结如下：
　　一、成都市幼儿教育的成就与问题
　　(一)成都市幼儿教育的成就
　　近年来，成都市学前教育积极探索，科学谋划。坚持“保基本、广覆盖、多形式、有质量”的发展思路，不断加大财政投入，实施农村标准化中心幼儿园建设，创新普惠性学前教育发展机制，实施公益性幼儿园政策，规范和引领办园行为，城乡一体提升师资队伍水平，统筹优质资源跨域流动，构建优质学前教育资源城乡共享体系。幼儿教育的改革和发展取得了不少突破。幼儿园办学条件明显改善，资源配置进一步优化，办学活力显著增强，师资队伍建设不断加强，保教质量稳步提升，“入园难、入园贵”问题得到一定程度缓解。
　　截止2012年底，全市各类幼儿园共1848所(其中公办幼儿园占总数的14.3%，民办幼儿园占总数的85.7%)；全市公益性幼儿园呈现出良好发展态势。目前，全市公益性幼儿园总数已经突破650所，公益性幼儿园覆盖率达到60%。其中，蒲江县、新津县率先基本普及公益性学前教育，公益性学前教育覆盖率已超过85%。全市等级幼儿园987所，占53.4%，全市在园幼儿38.45万人(居副省级城市第一)，3-5岁幼儿入园率达到97.2%。专任教师学历达标率为98.9%，大专以上学历达72%。全市学前教育财政投入达到6.65亿元，较2011年增长70.5%。
　　(二)成都市幼儿教育的问题
　　1．教育资源总量不足，农村地区教师数量严重不足
　　目前，成都市幼儿教育资源总量不足，部分区域配套建设滞后。与此同时，成都市幼儿教育资源的地区分布不平衡。城区幼儿园基本能够按照国家规定配备教师，但在广大的农村地区，幼儿园教师的数量是不够的，班额偏大的现象比较普遍。这既影响了幼儿园的保教质量，也导致了大量的安全隐患。
　　2．教师队伍不稳
　　成都市幼儿教师的主体为公办园编外聘用教师和民办园教师。这些教师的收入与公办园在编教师和义务教育段教师收入存在较大差距。据2012年下半年的调研统计，锦江区、武候区、青羊区、双流县幼儿园教师月平均工资与义务教育段人均绩效工资标准相比，分别相差1996元、1779元、1062元、1235元；公益性幼儿园中民办教师与公办教师月平均工资差距在900元—1600元之间。另外，幼儿园教师“五险一金”购买不足，有的民办幼儿园仅部分购买，甚至完全未购买。金苹果幼稚园、四川省军区幼儿园等等级高、收入相对较多的幼儿园，大多数教师的收入平均在每月3000元左右，城区幼儿教师的收入大多在每月2000元左右，农村幼儿园教师更低。这一收入只能满足基本的生活开销，要想“养家”显得特别艰难。由此可见，由于“体制内”、“体制外”的身份差异，幼儿教师之间出现了明显的“同工不同酬”现象。
　　目前，成都市只有少数地区能够提供极其有限的幼儿教师职称评定名额。对于大多数幼儿教师而言，没有专业技术晋升的空间，也就没有事业发展的方向感和阶梯，辛苦工作几十年，一旦离开现有工作岗位到其他地区、幼儿园，就缺乏资历、水平的凭证，一切都只能从头开始。
　　上述问题大大制约了成都市幼儿教师职业的社会地位、认同度和吸引力，“体制外”教师的积极性和稳定性受到严重影响，教师流动、流失严重。一些幼儿园甚至连基本的教学秩序都难以保证，一个班一学期甚至多次更换教师。儿童长期都在与不熟悉的教师交往，家长反应强烈。教师职业倦怠感严重，工作的积极性、主动性和创造性受到严重制约。这些都极大制约着保教质量。
　　3．教师整体水平不高
　　成都幼儿教师的学历大多是专科、中专，本科的很少。从现实看，就读于中等职业学校、专科学校的学生的学习基础、能力、动机等都存在程度不同的欠缺。这在根本上决定了幼儿教师整体水平的低下。
　　在市场化的背景下，“多能多劳、多劳多得、同工同酬”等观念被越来越多的人认可。由于社会地位和待遇的整体低下，幼儿园难以吸引和留住优秀教师。
　　近年来，成都幼儿教师参加国培、省培、市培的机会不断增加，大多数城区幼儿园的园本培训也在积极开展。但在总体上看，成都市幼儿教师参与培训的机会还远远不够，不少幼儿园也不太愿意送教师外出培训，一是因为正常的工作容易受到影响，二是怕教师出去培训后因为“见多识广”和更多的交往圈容易离职。
　　4．幼儿园办学体制较为混乱、办园思想不够端正
　　(1)办园宗旨混乱
　　幼儿教育是促进幼儿的身心发展，还是进行启蒙教育？幼儿教育是“体、智、德、美全面发展”，还是为入小学打好基础？幼儿教育是有别于小学教育的独立的教育环节？还是附属于小学教育？成都市的不少幼儿园从来不考虑办园宗旨，从而带来系列的问题，包括给幼儿、家长和教师带来过重的不应该的额外负担。
　　(2)兴趣班的杂乱
　　目前，成都市大多数幼儿园都开设了兴趣班。不少兴趣班受到了利益驱动的过度影响，“小学化”、“应试化”倾向严重，不顾儿童的接受程度和兴趣爱好，不符合幼儿身心发展规律。幼儿园工作中出现本末倒置的局面，幼儿教育的正常秩序受到影响。
　　对于家长而言，让儿童参与兴趣班，主动和理性的少，被动和非理性的多。表面上，这是家长和儿童的自愿，但实际上不少家长都是“心不甘、情不愿”的。兴趣班变相强迫的色彩比较明显。例如，不少教师或公开或暗示地告诉家长希望儿童能够参加一些兴趣班，不少家长是因为“怕教师不高兴，不喜欢自己的孩子”而让儿童参与兴趣班。再如，下午提前放学，有些幼儿园甚至5点前就放学了，这让大多数家长根本没有办法按时接送，只能参加兴趣班以打发时间。
　　(3)乱收费屡禁不止，“入园贵”的问题没有得到根本性解决
　　近年来，成都市在幼儿园收费管理上做了大量工作，幼儿园“入园难”“入园贵”的情况有了一定程度的改变。但是，“入园贵”的现象在城区没有得到根本性解决。幼儿园收费名目在显著减少，但实际上家长支付的费用并没有减少多少。幼儿园收费在程序上越来越规范，都需要物价部门的核定，但形式规范的背后也潜藏着收费的无序。幼儿园的办学成本、幼儿在幼儿园的生活成本到底是多少，以及是如何计量的等问题，家长及社会很难知晓。
　　5．保教质量不高
　　农村幼儿园教师数量不够，班额过大，教师在每一个幼儿身上的精力分配难以充分，保教质量很难得到保障，安全隐患较多。
　　城区幼儿教师在数量上基本饱和，但其职业素养整体偏低，不少教师缺乏职业认同，工作的积极性、主动性和创造性受到制约，这在根本上制约着幼儿教育质量的提升。
　　目前，成都市幼儿教育在办园体制上是以市场机制为主。投资方最感兴趣的往往不是保教质量如何提高，而是如何赢利。其办学存在大量的逐利行为，以最少的投入换取最多的回报，尽量压缩在教师工资、儿童饮食、教师进修、培训、教学改革等方面的开支。这在根本上决定了保教质量不高。
　　上述问题制约着成都市幼儿教育的科学、健康和可持续发展。
　　二、成都市幼儿教育问题的背景与成因
　　(一)政府投入不足，且没有保障机制
　　学前教育投入占财政性教育经费的比例反映着学前教育在整个教育体系中的相对地位，反映了政府对学前教育的重视程度。杭州市、宁波市、兰州市等明确规定财政性学前教育经费所占比例不低于8%，北京市规定不低于7%，长沙市规定不低于6%，江苏省、浙江省规定全省各地不低于5%。目前，成都市的这一指标明显偏低，2012年全市学前教育投入占财政性教育经费的比例仅为3.68%。
　　学前教育投入占财政性教育经费的比例没有明确规定，这影响着学前教育经费投入的稳定性和持续性。受此影响，成都市公办幼儿园的比例明显偏低。目前，全国公办幼儿园所占比例已达到30%以上，上海市、北京市、青岛市、武汉市、合肥市等地的公办幼儿园已占65%以上。而成都市公办幼儿园只占14.3%，民办幼儿园占了85.7%。
　　(二)经费配置不合理，幼儿园地域分布不均
　　成都市农村幼儿教育发展长期滞后，基础薄弱，城乡幼儿教育失衡明显。在数量上，中心城区，特别是二环路之内的幼儿园偏多，三环路之外的幼儿园偏少；在类型上，中心城区的公办幼儿园较多，在三环路之外特别是农村，幼儿园过于单一，以民办园居多；在经费投入上，农村幼儿园投入保障机制尚未建立、缺乏足够的资金支持。目前，成都中心城区公益性幼儿园成都户籍3-5岁幼儿按每月每生400元收取保教费、政府另外补贴200元。以上数据是幼儿教育经费不断加大的证明，但从侧面反映出了财政拨款对区域、城乡的不均。
　　(三)管理制度的不适应
　　1．编制制度对于幼儿教育的制约
　　受人事管理制度的制约，政府对于幼儿教师提供的编制数量极其有限。没有编制内的身份，优秀的教师很难安心于幼儿教育，由此出现了一种“逆向淘汰”。这在根本上制约着幼儿教师队伍的整体素质。
　　2．职称评定制度对于幼儿教育的制约
　　学前教育尚未建立系统的教师职称评定体系，尽管部分地区提供了少量的职称评定机会，但是，这个机会由于太少，最终基本上是分配到了幼儿园园长等管理人员。对于大多数幼儿教师而言，职称评定的机会基本上是没有的。
　　3．幼儿园收费核定缺乏科学性、客观性的制度保障
　　成本的计量是收费的前提。幼儿园收费的依据主要是办学成本和幼儿的生活成本。目前，幼儿园办学成本、生活成本没有信息公开机制，物价管理部门对于收费核定缺乏监督机制，如何保证其核定的科学性、客观性，尚缺乏体制保障。
　　(四)监管、评价、指导不到位
　　对于幼儿教育的改革与发展，各级教育职能部门承担着监管、评价职责，教育科研机构、培训机构担负着指导职责。但在实际工作中，相关部门的监管、评价和指导还不够到位，例行检查走马观花。一些机构和个体基于利益驱动往往逃避责任，违背幼儿教育规律做事。
　　(五)政策执行有偏差，反馈、整改还不够
　　近年来，成都市比较全面地提出了成都市幼儿教育改革和发展的基本思路和具体方案，但在政策的具体实施过程中，出现了理解偏差和落实不到位等问题。一方面，有关机构和个体的政策理解不够，没有全面、深入和具体地把握政府对幼儿教育发展的期望、思路和要求。另一方面，政策执行过程中出现的问题，没有及时地研究、总结、提炼、反馈和整改。
　　三、推动成都市幼儿教育改革和发展的政策建议
　　(一)加大财政投入，完善政策保障机制
　　1．建立科学的经费投入制度，明确资金来源、投入对象、投入额度和比例、途径和保障等；制定并出台公办幼儿园编制配备标准。
　　2．规定市及区(市)县每年财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例，逐步提高幼儿教育经费投入占教育投入的比例。此比例应与成都作为特大中心城市的政治、经济和文化教育地位相适应。建议立即采取措施，至少在明年从2012年的3.68%提高到5%左右。
　　3．制定成都市公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准，逐步提高公益性幼儿园财政补助标准。
　　4．扩大幼儿教育经费投入渠道，在城镇化建设中的农村扩建、城市小区配套等项目中设置幼儿教育专项基金。
　　5．优化经费拨付体制，完善“以奖代补”政策，在公益性幼儿园进一步完善升等定级、年终考核奖补机制。设置扶持民办幼儿园发展的综合奖补类项目，设立扶持民办幼儿园发展专项资金。
　　6．积极探索“以资代补”政策，注重对幼儿园、特别是民办幼儿园在土地、校舍和设备使用上的政策支持。充分利用校舍改建中的资源，利用农村闲置校舍改建幼儿园和农村小学增设附属幼儿园。
　　(二)完善教师管理制度，保证稳定的教师队伍
　　1.增加幼儿教师编制，逐步增加编制教师在幼儿教师队伍中的比例。
　　2.为幼儿教师提供更多的职称评定机会。建立科学的职称评定体系，逐步建立符合成都市实际情况的幼儿教师职称评定体系，包括评定起点、年限、层次、类型、要求、标准、相应福利待遇等。
　　3．依法落实幼儿教师的地位和待遇。
　　(三)加大监管力度，保证良好的运行环境
　　1.严格遵守《成都市幼儿园等级评定办法(试行)》，规范幼儿园准入制度，杜绝幼儿园等级评定中跑关系、走后门、弄虚作假等行为，保证幼儿教育良好的整体发展势态。
　　2．严格执行幼儿教师资格标准，确保幼儿教师拥有足够的专业背景和良好素养。
　　3.加强督导评价。督导内容要强调幼儿教育发展的政府责任落实、教师队伍建设、经费投入与使用、保教质量。督导结果作为评价属地政府幼儿教育实施工作的主要依据，并向社会公示。市教育局定期开展幼儿教育质量检测，发布《成都市学前教育质量报告》。
　　4．建立幼儿教育工作的问责机制，定期检查，发现问题及时整改，加强对幼儿园保教质量的管理。
　　(四)建立健全信息发布的体系
　　1.政府主导搭建完整、顺畅的公众信息发布平台，比如电视栏目、官方网站、官方微博等，以保证幼儿教育相关信息的及时性、准确性和指导性。
　　2.完善政府信息发布的程序，在开学前夕通过各级政府及办事机构的信息发布平台，系统介绍各类幼儿园资质和特点，明确幼儿入园条件、要求、时间和程序等。
　　3．加强幼儿园招生宣传中信息发布的监管，加大对发布虚假信息的惩处力度。
　　(五)优化教师队伍建设，保证幼教师资高水平
　　1.逐步建立幼儿教师的准入制度，公办幼儿园招聘有编制的教师要严格按照幼儿教师任职标准和规定程序。
　　2.建立多层次、全方位的幼儿教师培训网，打造过硬师资队伍。健全国家、省、市、区(市)县培训和幼儿园园本培训相结合的分级联动培训机制，强化卫生保健人员常规培训。以贯彻落实《3-6岁儿童学习与发展指南》为重点，在全市开展普及性培训及推广。
　　3．深化“名园+弱园”“名园+农村园”“名园+新建园”的结对帮扶、互动发展机制，带动“弱园”、“农村园”和“新建园”的教师专业发展。
　　(六)落实对贫困家庭子女接受幼儿教育资助政策，增强幼儿教育的公平性
　　1.针对困难幼儿(家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童)，放宽资助条件、明确资助额度、资助标准、保证资助长期性；同时设立专项资金，避免困难学生因经济原因被排除在幼儿教育之外。
　　2.通过网络、电视、家长会等各种渠道广泛宣传资助政策，采取形式多样、行之有效的宣传方式，将资助政策宣传到幼儿园所有家庭，确保符合资助条件的幼儿都能及时得到资助。
　　3.加强监管力度，教育行政主管部门需严格按照资助对象的界定标准、实施方案的程序，确定资助对象；加强幼儿学籍管理，确保资助信息的真实、可靠；对违法违纪行为，追究其法律责任。
　　(七)加强研究与规划
　　幼儿教育要健康、有序和可持续发展，需要加强研究与规划，增强幼儿教育政策制订的科学性和可行性、执行的严肃性。当前，要促进幼儿教育的研究与规划，有必要从如下方面努力：
　　1．在市、区(市)县教研机构中加强幼儿教育研究的组织建设，在制度上保障有一支长期、安心和专业地从事幼儿教育研究的队伍。
　　2．在课题立项、成果奖励、基金支持等方面，体现幼儿教育研究的需要，加强对幼儿教育研究的支持。
　　3．按照整体规划、分步实施、试点先行的原则，组织实施幼儿教育试点项目，鼓励各幼儿园积极探索特色发展。