万卉
（大连市住房公积金管理中心，辽宁大连116001）
摘要：党的十八大提出，加紧建设对社会公平正义具有重大作用的制度，以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。笔者联系工作实际，分析了收入分配、制度建设、政策脱节和个别公积金管理中心管理不善等问题造成了住房公积金制度的不公平表象，提出了缩小收入差距等消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议。
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关键词 ：住房公积金；社会公平；法律制度
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0113-04
一、住房公积金不公平的表象
（一）住房公积金缴存差距的病根
1.收入差距不断扩大
虽然处于经济转型与快速发展时期，收入分配差距的扩大不可避免，但差距过大则有失社会公平，影响社会和谐。而住房公积金的缴存额与工资总额恰恰相关，即使严格执行“控高保低”的缴存政策，并利用税收杠杆作用进行调节，差距仍然明显。2013年万科前三名高管的平均月薪高达89.5万元，而整个公司员工平均月薪约为7 195元，两者相差124倍，这还只是高收入领域的收入，而处在工厂的一线工人月薪大多在2 000—3 000元之间；2014年年底，媒体报道了10个央企董事长降薪后年薪在140—598万元之间，再对比《2014年全国各地区月最低工资标准情况》，信息来源于中华人民共和国人力资源和社会保障部劳动关系司。
收稿日期：2015-04-20
作者简介：万卉（1976-），女，辽宁大连人，高级经济师。E-mail：gjj_wh@dl.gov.cn两者竟相差4 000多倍。不难看出，这是导致住房公积金缴存额差距的直接原因。在这种大跨度收入差距背景下，由工资而派生的其他收入的差距的加大也就不足为奇了。
2.地区发展不平衡造成住房公积金缴存的差异
中国地区经济发展不平衡，沿海发达城市整体水平高于中西部地区，工资收入也基本与当地经济水平趋同，中西部地区大多还有意压低住房公积金的缴存基数和比例，导致在住房公积金缴存水平上，东部地区较高、中西部偏僻地区较低。东西部发展的差距，富裕与贫穷的差距，不仅仅体现在工资薪金上的巨大差距，还体现在对住房公积金的认识、理解及缴交住房公积金的积极性方面的较大差距。中西部较贫穷地区的人们大多认为住房公积金的作用并非象媒体宣传的那样，甚至一些人认为这项制度可有可无，有了它倒反增加了一定的繁琐或麻烦。
（二）住房公积金制度建设缺失
伴随中国新旧住房分配体制转换的完成，住房市场化机制已基本建立，标志着住房公积金制度初期的目标任务已基本完成。个人住房政策性贷款逐渐转变了人们住房消费观念，促进了住房新机制的形成。个人住房政策性贷款提高了居民的购房支付能力，促进了潜在住房需求转化为现实购买力，促进了房地产市场的繁荣，引导个人住房消费信贷市场形成了“低价房以政策性贷款为主、中价房以组合贷款为主、高价房以商业贷款为主”的格局。
然而，正当职工群众摒弃传统的供给制住房消费观念，从根本上扭转了“等、靠、要”的思维定势，“寻找市场、筹措资金，自行解决住房问题”的新理念刚刚建立之时，住房公积金又转而支持贫困家庭的住房保障，大力支持公租房建设；与此同时，在大力开展和谐社会的影响下，其使用又涉足解决群众特别是弱势群体的实际生活困难领域，这样的转变严重弱化了互助式的住房保障功能。制度定位的摇摆不定，导致这项制度的目标、原则，甚至公平性也受到严重冲击，起初设计的框架也随之发生重大变化。政策调整过快，导致有的管理者忙于应付，而无精力去研究公平性的问题；有的根本没有将公平性列入当前研究的重点。
（三）《条例》及相关规定在顶层设计上严重缺失
《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，有力地促进了住房公积金制度在中国的实施和推广，使中国住房公积金管理步入了法制化、制度化和规范化轨道。但随着中国经济社会环境、房地产市场、金融市场的发展变化，住房公积金制度与社会发展和公众需要日益脱节，其保障性和互助性功能被逐渐削弱，严重阻碍了住房公积金行业的健康持续发展。
1.在职职工的概念模糊，住房公积金覆盖面存在较大的缺失，形成了机会不公平
第一，界定“在职职工”是厘清单位是否具有缴存义务的基本前提，现行《条例》对此没有作出解释，建金管［2006］52号文件的界定又比较模糊，且法律效力低，可操作性差。
第二，缴存范围存在误差，客观上把一些弱势群体挡在圈外，影响政策普遍性作用的正常发挥。随着住房商品化和城乡一体化进程的深入推进，城镇中大量个体工商户、自由职业者以及乡镇企业职工在城市中的购房需求也逐渐增加，但现行《条例》规定的缴存范围仅限于城镇在职职工，却忽略了这类非城镇、非在职人群的住房保障需求。一些企业以种种借口抵制、逃避建立住房公积金制度。而且，目前大量下岗职工、个体工商户和越来越多的长期居住在城市的农民工难以界定是否是在职职工人群，不能参与住房公积金缴存，他们的工资构成中也就缺少了应有的住房消费资金部分，同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。
2.缴存基数与比例留有很大弹性空间，导致缴存额“肥瘦不均”
第一，建金管［2005］5号文规定，“单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。”“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在社区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。”只规定下限、对上限只做灵活规定的做法，造成突破上限的地区比比皆是，“原则上不高于”就意味着突破上限也不违法，个别公积金管理中心持“只要你愿缴，我就敢收”的观点，使得缴存比例和基数的规定只能成为“摆设”。
第二，建金管［2005］5号文规定幅度太大，客观上形成了在同一城市，由于职工收入不同，缴存基数和比例都相差较大。中国工资收入本身就存在较大的差距，缴存政策的放任执行，无形中拉大了缴存额的差距，“马太效应”愈演愈烈，“公平鸿沟”已成为住房公积金制度进步与发展的一道屏障。如何越过这道屏障，在目前中国收入分配架构下，想达到住房公积金制度的公平只能是“天方夜谭”。
3.住房公积金的缴存人和使用人匹配不平衡，使本属互助性质的一个资金池，却渐渐远离了低收入群体
公积金制度建立初期，就积蓄了一定资金，为低收入群体提供互助功能，但由于在执行中，贷款及提取政策与缴存额、缴存期以及购房次数都不挂钩，随着房价的急剧上升，贷款购房人群中绝大多数是中等收入以上和较为富裕者，政策性贷款及贷后的提取政策对这部分群体是“锦上添花”，而对那些真正想解决和改善住房条件的中低收入家庭的贡献度有降低的趋势。他们有贡献、有互助，但却无回报或回报寥寥无几。而那些交了就想贷或刚交就想提取，没有任何互助或对他人无任何贡献的，却屡享政策优惠。
4.增值收益的分配上更是有违投入产出原理和物权法原理
住房公积金增值收益用于建设城市廉租房有碍于住房公积金所有者行使收益权。作为廉租住房的使用者主要是住房特困户，这些人大多不是缴存住房公积金的职工。建设廉租住房是国家住房保障的重要举措之一，也是国家的义务，国家理应投资廉租住房，而从住房公积金增值收益中拿出一部分作为廉租住房的补充资金，这让住房公积金所有权人就失去了应当享有的资金增值收益权力，使缴存人有投入无产出，或投入大产出小，而用益物权以外的人却获得不该获得的利益。笔者认为，增值收益主要由两部分组成：一部分是缴存人缴存的资金放在银行产生的利息；另一部分是将缴存人缴存的资金汇集起来，向购房人发放贷款或购买国债所产生的利息收入。由此可见，公积金是缴存人的财产，由此产生的一切收益也理应归缴存人所有。而目前缴存人只获得第一部分，第二部分却被截留。中国《民法通则》和《物权法》皆规定，所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。从法律的角度看，公积金的增值收益来源于公积金，没有公积金就没有公积金增值收益。为此，公积金的增值收益应属全体缴存人的财产，且受法律保护。
（四）个别公积金管理中心执法不严，贯彻落实有关政策缺乏力度
《条例》规定的住房公积金作为一项资金的征缴制度，需要各地、各中心认真贯彻落实，需要做认真和大量的宣传、鼓动以及执法工作。而其《条例》本身，对征缴的力度是相当有限的。如果仅靠《条例》本身就让一些单位和个人自觉缴交，则有相当一部分职工的权益难以得到有力地保护。据有关方面了解，个别地区或公积金管理中心在覆盖面的扩展工作上，顺其自然，采取自愿的方式，缺乏主动出击或执法。
二、消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议
（一）缩小收入差距，这是实现公平的核心
1.尽快解决住房公积金制度的公平问题
国家首先要从宏观上解决收入分配的差距，打破东西部地区的工资分配格局。国家有关部门要下大力气，有壮士断腕的勇气，最大限度地调节这种不公平的收入分配格局。党的十八届三中全会提出，“逐步形成橄榄型分配格局”。按照初次分配和再分配都要兼顾效率和公平、再分配更加注重公平的原则，完善收入分配调控机制和政策体系，从而形成较为公平合理的住房公积金缴存基数。
2.加大税收调节
合理运用税收政策工具，通过合理调整消费税、个人所得税等，减轻中低收入者税负，加大对高收入者税收调节力度。切实保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入。当下，国家有关部门正在着手对国有企业提出一系列的限薪令，这是一个好的兆头。对那些没有包含在限薪范围的高收入者和限薪后仍大大高于社会平均收入的人群，要通过税收的手段再次平衡。让那些高的离谱的个人收入降下来，让更多的低收入者通过税收得以受益，力求收入更公平。这是绝大多数国家，含美国在内均已采取的办法。
（二）加快《条例》修改，明确制度定位，以创新的视角实现制度公平
首先，应明确制度定位，公积金管理中心究竟是什么性质，事业单位的性质是否合适？就当前有关专家学者的分析意见和公积金管理中心所承担的实际工作而言，应定位于金融性质的机构。
其次，应逐步实行全国范围内的机构统一、制度统一、业务规范统一，实行互联互通，资金统筹调剂。就目前而言，全国垂直管理不完全具备条件的情况下，可先行在省级垂直，实行全省范围内的互联互通，调剂余缺。也可在东部沿海地区或管理比较规范的城市试点，以加快推进改革步伐。实行全国或省级垂直管理：一是确立中心的主体地位，避免政出多门，保障其决策权的行使；二是有利于实现四个统一原则和资金监管，使各项业务能依法管理和规范运作；三是有利于资金融通，合理利用一切资源，减少不必要浪费；四是真正实现一个城市一个中心，先进带动落后，大中心带动小中心。
最后，理顺中心的法人治理结构，取消管委会这一松散决策机构，改变决策不承担风险，承担风险不决策的不对称方式，建立以独立自主、自负盈亏、独立决策、独立承担责任的法人治理结构。
（三）注重顶层设计，实现贯穿住房公积金制度起点（归集）、过程（运用）和结果（增值收益分配）的公平
首先，应明确界定在职职工的范围，合理扩大缴存覆盖范围，使得所定规则公平，职工缴存的机会公平，全国总布局的结果相对公平。在源头上公平，也叫过程入口公平，即尽力做到住房公积金的参与人在起点上或在起跑线上公平。缴存范围的设定上应公平，不能一会各类机关、企事业单位、社会团体职工缴；一会自由职业者、农民工缴，而应从公平的角度看，哪些应缴、哪些不应缴。不应有城市与农村差距，不应有机关事业单位与企业差距，不应有正式工与合同工或农民工、自由职业者的差别或歧视。使住房公积金制度真正成为覆盖全体劳动者的一项受益广泛的住房保障制度，实现从“制度全覆盖”向“人群全覆盖”转变。
其次，应明确设定缴存比例和缴存基数，在“限高保低”基础上，进一步“控高提低”，从而缩小缴存差距。《条例》第十八条规定，“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%”。随着中国社会经济发展，市场化住房市场的形成，原有的缴存比例下限，已无法满足职工的购房需求，却成为部分单位逃避责任、降低成本的工具，而且缴存比例的低值与高值差距过大，从政策上造成缴存额“贫富”拉大，影响制度的社会形象，建议应缩小5%—12%的差距，且取消“原则上”的表述。
再次，统筹考虑制定个人住房公积金贷款政策，为中低收入人群“雪中送炭”。对贷款额度和利率实行差别化政策：贷款额度上，综合账户余额倍数、缴存期限、首付比例、还款能力和最高限额等因素确定；利率上，对首套房和90m2以下住房优惠利率，对二套和90m2以上住房应据实提高利率。
最后，增值收益分配要体现公平性和权属对等性。住房公积金增值收益属于住房公积金的孳息收益，应归属于住房公积金缴存职工共同所有。
在公平性上，应用于缴存职工和住房公积金相关的管理运作。建议应明确住房公积金银行专户存款执行金融同业存款利率，提升资金的保值、增值水平，以补偿缴存人因强制性储蓄带来的利益损失。
在互惠性上，鼓励那些暂不改善住房，而把个人存储余额让渡给他人使用的缴存人，建议在住房公积金增值收益分配中增加利息补贴支出项目，即对那些从未使用过住房公积金贷款和从未提取及贷款少、提取少的缴存职工给予一定利息补贴，利息补贴可以按照“缴存金额越多，利息补贴越多；缴存时间越长，利息补贴额度越高”的原则制定，并划分多个档次。
（四）加强法制建设，夯实管理基础，强化执行力
1.加强住房公积金的立法工作
顶层设计助推行业改革后，还应加强制度、规定、规范的制定，注重配套政策的整体关联性和实际可操作性，做到有法可依。避免管理真空，加强住房公积金法制的普及力度，从根本上完善中国的住房公积金管理体制，促进房地产金融行业的健康稳定发展。
2.加强监管队伍即执法队伍建设
纵向建立国家、省、市级监管队伍；横向加强财政、人民银行、纪检监察、审计、劳动监察、工商、税务等部门的联动。整合行政资源，形成监管合力。明确分工，效率优先。监管要紧随市场，减少监管机构行政化的气息，扩大监管视野，努力应对新时代的挑战。同时，也要加强监管人员的素质建设，加强金融知识、监管案例的学习，紧跟国际先进的金融监管经验，同时也要严查腐败，减少贪污腐败现象的发生。
3.强化执法，严格按《条例》及相关规定执行
一是要依法做好归集扩面工作。要加大执法力度，监督和督促相关单位为符合条件的职工建立住房公积金，保障《条例》赋予职工的住房公积金权益。对群众反映的住房公积金权益受侵害的问题，要及时处理。二是依规合理确定缴存比例和缴存基数。要兼顾各方面承受能力，根据住房公积金基本保障的性质，合理确定住房公积金缴存比例和缴存基数。既要有下限的规定，也要有上限的规定。必须严格执行财政部、国家税务总局关于住房公积金缴交征免税的规定，制止利用多缴公积金变相逃避税收行为。对执行好的，在全国范围内推广；对顶风违纪，不执行规定，突破限额或玩忽职守的，通报批评，责令整改。
（责任编辑：于振荣）