摘要：公用企业滥用市场支配地位无正当理由附加不合理交易条件，作为一种剥削性滥用行为，其在短期内的排除、限制竞争效果并不明显，但对整个市场的长远竞争机制的构建极其不利，此种情况下是否侵害消费者利益及社会公共利益也可作为判断标准。两个标准有时同时存在，有时单独适用。
关键词：剥削性滥用公用企业规制标准限制竞争消费者福利
一、问题的提出
反垄断执法机关在执法实践中一般以经营者的垄断行为是否排除、限制竞争作为规制标准。若违法经营者实施了垄断行为，减损了消费者福利，但对市场竞争并未产生明显影响，此时究竟应采用反垄断法进行规制，还是依据消费者权益保护法。尤其是供水、供电、供气等公用企业本身具有自然垄断地位，那么对于公用企业滥用市场支配地位，通过收取预付款或保证金等形式在与消费者的交易中附加不合理交易条件，其排除、限制竞争效果如何体现？事实上，上述行为对竞争格局并没有明显影响，但侵害了消费者利益，此时是否应纳入《反垄断法》范畴进行规制？这些问题都亟待明确。
二、排除、限制竞争效果分析
竞争是动态过程，法律对于公平、自由竞争秩序的维护着重强调从长远角度，对市场整体竞争格局的维护，而无正当理由强制收取预付款或者保证金的行为对于整个市场的长远竞争机制的构建是极其不利的。具体表现在：
（一）对行业内市场结构的不良影响
当公用企业滥用市场支配地位时，市场会偏离本身的发展规律，原本合理的市场结构因其滥用行为被打乱。若任由这种状况发展下去，不仅不利于公用企业的良性发展，还会对整个行业结构产生消极影响。为了保证自由竞争秩序和正常合理的市場结构，需要运用政府这个有形之手进行调控。
（二）市场行为表现出的消极作用
在无正当理由通过收取预付款或保证金等形式与消费者进行交易的垄断行为中，关于预付款是否预缴和预缴多少由经营者自主决定，享有自主选择权，公用企业强制交易的行为破坏了经营者的公平交易权和自主选择权。
（三）市场绩效表现出的消极结果
就公用企业自身而言，其具有自然垄断属性，若通过滥用行为攫取高额垄断利润，其本身会失去研发创新、改善企业生产经营状况的动力。这不仅不利于管理技术的升级革新，也不利于其服务质量、管理水平的提高，还在一定程度上会阻碍科技的发展和技术的进步。
就被强制交易的经营者来说，企业用于投资生产的资金被公用企业非法无偿占有，增加了企业的经营成本。特别是增加小微企业的经营负担，对不同规模企业收取同等固定费用，对于小微企业的影响波动肯定会更大，人为造成竞争条件的差异化，不利于小微企业的健康发展。
就公用企业与处于弱势地位的交易相对人的关系来看，公用企业为了维持再生产或保证企业自身的发展，倾向于通过实施垄断行为将自身的风险和负担转嫁给交易相对人，此举不仅会导致产业社会效用的降低，还会加重交易相对人在本就不平等的交易关系中的负担。
三、基于侵害消费者利益的规制标准
当运用合理分析原则判定滥用行为时，如果公用企业的滥用行为并不具有明显的排除、限制竞争效果，此时能否将侵害消费者利益作为判断标准。
（一）从反垄断法的立法目的来看。维护消费者利益和社会公共利益也属于立法目的。与消费者权益保护法不同，这里的消费者利益更侧重于经济学意义上的消费者福利，垄断行为的消极影响是针对整个消费者剩余的非法剥夺，而非个别的消费者权益。
（二）从损害消费者福利的来源看，反垄断法中对消费者福利的损害来源是经营者实施了垄断行为，而消法中对消费者权益的损害来源于经营者或商家的合同欺诈等。故公用企业无正当理由附加不合理交易条件本质上是一个垄断问题，应由反垄断法进行规制。
（三）从公用企业自身的企业特性来看，公用企业是为公众提供基础服务的企业，其存在的意义并非单纯地谋求自身经营利润，更多的是国家出于提供公共服务的目的为社会公众提供的一种服务。因此，公用企业应以社会公共利益为主要的追求目标，故而对公用企业进行反垄断规制时应当着重考虑其对消费者利益和社会公共利益的影响。
（四）从具体表现看，无正当理由附加不合理交易条件是一种纵向的剥削性滥用。与排它性滥用不同，排他性滥用典型表现为拒绝交易、差别待遇等，目的在于将竞争对手排挤出去或者防止新的竞争者的进入，将影响相关市场结构。剥削性滥用直接以消费者为目标，如对消费者实施不公平高价或不合理交易条款和条件，是经营者利用其支配地位所带来的一些竞争优势，攫取其在正常竞争环境下不能获取的某些商业利益的违法行为。此种行为并不会对相关市场的竞争格局产生明显影响，但给消费者福利和社会公共福利所带来的危害却非常严重。
四、结论
综上，反垄断执法实践将是否排除限制竞争作为垄断行为应否受到反垄断法规制的唯一衡量标准，还需进一步补充和完善。从反垄断法立法的最终目的出发，其保护自由竞争秩序的终极目的在于使消费者福利和社会公共福利免受违法经营者的盘剥，故是否损害消费者利益也应被视为应否受到反垄断法规制、甚至更为重要的判断标准，二者是情况进行适用。
作者：刘敏