国有资本经营预算：概念界定、地位作用和问题分析

吴俊培 赵 斌 (武汉大学，湖北430072) 内容提要：国有资本经营预算是具有中国特色的国家管理方式。随着新《预算法》的颁布实施，关于其预算主体之争、地位之争等问题已在法律层面予以解决。然而，国有资本经营预算虽在覆盖范围、收支安排、与公共财政预算的统筹、促进国有资本市场化经营等方面有所改善，但预算覆盖企业及资产有限，难以保证预算的独立性和完整性；收支划分有违国有资本全民所有的性质，有待在绩效评价的基础上明晰化和差别化；在与一般公共预算相衔接时，二者的边界模糊，资金调出缺乏规范；由于资本性支出和间接的税收优惠，国有资本经营预算不利于国有企业公平参与市场竞争。作为现代化的国有资本管理方式，国有资本经营预算的完善将是政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：新《预算法》 国有资本经营预算 现状及问题 完善对策 中图分类号：F810.6 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0038-07 [收稿日期)2015-07-03 [作者简介]吴俊培，经济与管理学院教授，财政金融研究中心主任，博士生导师，研究方向为财政理论与政策；赵斌，经济与管理学院硕士研究生，研究方向为政府预算、人口老龄化。 [基金项目]教育部人文社科规划基金重点项目“我国公共财政风险评估及其方法对策研究”，(10JZD0023) 作为深化国有资本管理体制改革的重要举措，国有资本经营预算已在中央政府层面全面展开，地方政府层面也已进行全面试点。特别是新《预算法》从法律角度明确规定，国有资本经营预算是各级政府预算的四个构成部分之一之后，国有资本经营预算在优化国有资本经营、管理、监督以及完善中国预算体系中将发挥日益重要的作用。 一、国有资本经营预算的界定 国有资本经营预算作为复式预算的重要组成部分，最早起源于西方发达国家的资本预算。但由于我国国有资本在国民经济中所占的比重、所处的地位以及我国经济体制与西方国家有所不同，从而导致我国国有资本经营预算是具有中国特色的国家管理方式，是与社会主义市场经济相适应的，使国有资本既坚持公有制，又符合市场化要求的政府预算。这些特色也是理论界对我国国有资本经营预算存在不同理解和表述的原因之一。邓子基(2006)认为国有资本经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。陈林(2014)指出国有资本经营预算是政府在一个财政年度内对国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映了国有资本所有者与经营者之间的收益分配关系，其实质是探索对国有资本的有效管理方式。2007年出台的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）中明确指出，国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。新《预算法》则定义为对国有资本收益作出支出安排的收支预算。上述对国有资本经营预算界定的主要不同之处在于对预算主体的表述不同，但都认为国有资本经营预算是对国有资本的收益与支出进行安排的预算，预算主体依据的是国有资本所有权而非政治权。笔者认为，国有资本经营预算应该从市场经济角度定义。因为国有资本经营预算属于资本预算，建立在财产所有权而非政治权基础之上，主要目的在于国有资本的保值增值，并不以提供公共商品为直接目的，因而不属于公共经济的范畴。因此，中国特色的国有资本经营预算是政府代表国民以国有资本出资人身份依据所有权取得经营性国有资本收入，依法安排支出的预算，是以既保证公有制又保证市场资源配置为目标的社会主义市场经济管理方法。 二、国有资本经营预算的地位和作用 根据财政部《2013年全国国有企业财务决算情况》的报告，2013年全国非金融类国有企业资产总额104.1万亿元。面对如此庞大的国有资产，长期以来我们缺乏有效的预算管理和预算监督。后来即便有了相关的预算制度，但也是与经常性预算相混合。这种做法混淆了政府作为社会管理者和国有资产所有者所具有的职责、权利和义务，使政府对国有资本的管理和监督效果大打折扣，不利于准确评估公共财政预算收支与国有资本经营预算收支的经济效率，也不利于国有资本的保值增值以及宏观调控功能的发挥。《试行意见》指出，建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。新《预算法》中则明确规定国有资本经营预算应当保持完整、独立。因此，中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的“两大”国家，从预算体系宏观层面来看，如果说一般公共预算是公共经济的核心，那么独立完整的国有资本经营预算是促进国有企业市场化改革和构建社会主义市场经济体制的基础和关键，促成了中国复式预算编制体系、执行体系、监管体系、评价体系的形成和完善。 关于四类预算之间具体的分工与合作，国有资本经营预算也具有重要的地位和作用。首先，国有资本经营预算部分资金调入公共财政预算，用于弥补公共预算缺口。《试行意见》和新《预算法》中均规定国有资本经营预算应当与一般公共预算相衔接。2014年财政部发布的《关于2014年中央国有资本经营预算的说明》以及同年国务院颁布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》更是特别指出应加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度。根据财政部公布的数据，自2010年以来，中央国有资本经营预算逐步加大调入公共财政预算力度，用于社会保障等民生领域，而且所占比例逐年提高，具体数额由2010年的10亿元提高到2014年的184亿元。其次，国有资本经营预算在促进国有企业改革、支付国企改革成本中发挥了关键的作用，大大减轻了公共财政预算的压力。中央国有资本经营预算支出分为资本性支出、费用性支出和其他支出。其中，费用性支出主要用于弥补企业改革成本。国有资本经营预算的发展历程与国有企业的改革进程密切相关，其预算支出解决了部分国有企业改革过程中所面临的“债务包袱”、“人员包袱”、“厂办大集体”等“社会包袱”。第三，国有资本经营预算制度的独立和完善对于促进政府预算资金收支的规范和透明具有重要意义。国有资本经营预算与经常性预算相分离，有利于厘清政府作为政权行使者和国有资本所有者所分别行使的政治权和财产权，有利于划分“公共财政”和“国有资产（资本）财政”之间的界限，从而有利于界定和评价政府各类预算的职责和实施效果，明确各类预算收入的来源及支出方向。 三、国有资本经营预算现存问题分析 国有资本经营预算作为资本预算，应我国政府建立复式预算的要求而产生。伴随着国有企业以及预算体制的改革，我国国有资本经营预算经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段。现行的国有资本经营预算制度始于2003年国务院国资委的成立，历经十余年的发展，各项法规、规章和制度不断完善，但也仍然存在许多问题。由于各地国有资本经营预算在编制、管理和监督等方面均存在较大差异，因此主要针对中央国有资本经营预算的现状、存在的问题及改进建议进行分析，涉及中央国有资本经营预算的覆盖范围、预算收支情况、与一般公共预算之间的关系以及在国有资本市场化经营改革方面所起的作用。 （一）国有资本经营预算覆盖范围问题 中央国有资本经营预算覆盖的国有企业范围及资产总额不断增加，但仍有待进一步提高。中央国有资本经营预算实施之初，根据2007年财政部发布的《中央国有资本经营预算编报试行办法》，中央国有资本经营预算试行范围只包括国资委监管企业和中国烟草总公司。此后，纳人中央国有资本经营预算范围的企业名单逐年增加。根据财政部公布的《关于2014年中央国有资本经营预算的说明》，2014年中央国有资本经营预算编制范围包括国资委、教育部、工信部、农业部等部门或民间团体组织所属企业及中国烟草总公司、中国邮政集团公司，共计一级企业799户。根据2013年12月份企业财务快报，已纳人中央国有资本经营预算编制范围的中央企业资产总额422667.86亿元，占全部中央国有企业资产总额的87.5%。但相对于5000家左右的中央国有企业，中央国有资本经营预算涉及企业范围还比较窄，尤其是资金实力雄厚、盈利丰厚的金融类国有企业仍未纳入其预算范围。为了营造社会主义市场经济的公平竞争环境，保证中央国有资本经营预算的完整性和权威性，缓解经济下行背景下政府预算支出的压力，应逐步实现将所有经营性国有资本均纳入国有资本经营预算的范围之内。 国有资本经营预算收入增幅显著，国有资本收益上缴比例逐年提高，但上升空间仍然较大，收益上缴比例的差别化对待政策有待加强。2007年中央国有资本经营收入139.9亿元，到2014年已增加到1578.03亿元，涨幅超过10倍。国有资本经营预算收入包括国有企业应交利润、国有股股利股息、国有产权转让收入、企业清算收入等，其中利润上缴为最主要收入，2010年-2014年均占预算收入总量的95%以上。中央国有资本经营预算实施之初，国有独资企业利润上缴比例分为10%、5%、暂缓3年上交或者免交三个等级，并且财政部2007年发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，2007年作为试点，企业税后利润按标准减半收取。2014年，利润上缴比例最高已提高到针对烟草企业征收的25%，资源型企业也已提高到20%。但该利润上缴比例依然偏低，提升空间仍较大。首先，提高国有独资企业利润上缴比例是增加预算收入，缓解支出压力，提高国有资本经营预算的完整性、权威性，有效发挥国有资本经营预算作用的关键措施之一。其次，根据目前国际通行惯例，上市公司股东分红的比例为税后可分配利润30%到40%之间，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%-80%。大多数国家国有企业的分红占净利润的比例平均在30%-50%之间，有些特殊情况下甚至高达70%。因此，相对于世界平均水平以及其他国家的实践来说，我国国有企业利润上缴比例偏低。第三，从1994年开始到国有资本经营预算制度实施之前，由于当时我国大部分国有企业经营困难，市场竞争力低，自身改革也需承担很大的成本，因此只需向政府交纳税收，其他利润收入可自行支配。但经过二十余年的发展和变革，国有企业经营状况得到明显改善，资金实力、盈利能力、市场竞争力等方面均得到显著提升。因此具备提高国有企业利润上缴比例的经济基础。第四，社会舆论导向增强了收入上缴比例的动力。部分大中型国有企业依靠垄断地位使得利润总额和资产规模不断扩大，企业员工福利待遇优厚。相比之下，社会民生成本逐年加大，政府民生支出缺口突出，社会不公平程度有进一步加深的趋势。因此社会舆论中有提高国有企业利润上缴比例，让民众更多的享有国有资本收益的呼声。 在提升国有资本经营收益整体上缴比例的同时，也应强化针对不同类型的国有企业差别化对待的政策，分类别、分阶段的逐步提高。笔者认为，可以将国有企业按照市场垄断程度进行分类，企业垄断程度越高，市场化经营程度越低，则利润上缴比例就越高。重点提高资源类国有企业中盈利能力、垄断程度较高的国有企业的利润上缴比例，在未来十年内可考虑将征收比例逐步提高到40%左右。对于那些市场化经营程度非常高的国有独资企业，政府可考虑对其进行股份制改造，使国有资本经营收入收取方式从利润上缴的方式逐步转变为市场化的股息股利方式，这不仅能促进国有企业的市场化改革，而且有助于国有资本经营预算充分利用市场化经济体制的优势。另外，为了避免扩大国有资本经营预算覆盖企业范围和提高国有资本经营收益上缴比例两项措施并举所带来的问题，对于那些小微型企业，国家重点发展产业企业，如高科技产业、军工产业、文化教育产业、农业产业等以及符合国家战略安全的企业，如粮棉油战略储备企业，政府需在企业利润上缴方面给予一定的优惠。这样既可以促进国有资本经营预算的全面性和完整性，保证提高收益上缴比例措施的顺利实施，又有利于国家针对产业结构调整升级所实行的宏观调控政策及国有资本的保值增值。 （二）预算支出非民生倾向和绩效问题 中央国有资本经营预算支出增幅显著，支出方向日趋合理，但预算支出的非民生倾向偏高，支出项目绩效评价不完善。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。因此，预算支出伴随着预算收入的显著增加而同等增加。2014年中央国有资本经营预算支出安排1578.03亿元，其中资本性支出1150.83亿元，占比达72.9%，用于向新设企业注入国有资本金，向现有企业增加资本性投入，向公司制企业认购股权、股份等方面。这说明绝大部分国有资本经营预算收入最终还是以各种名目返还给了中央企业，体现了“取之于国企，用之于国企”的国有资本经营预算支出原则，与全民所有的国有资本收益“取之于民，用之于民”的性质存在冲突，降低了国有资本收益全民共享的程度。2010年，中央国有资本经营预算才提交全国人大审批，相比于公共财政预算，国有资本经营预算的管理和监督明显滞后。由于当前国有资本经营预算工作还未全面开展，重审批而轻监督，所以导致后续支出项目的绩效评价不完善，甚至缺位。同时，由于大部分预算支出用于国有企业自身的建设，政府对其信息的掌握有限，委托—代理问题使得国有资本经营预算支出项目的评价和考核存在较大的信息障碍，难以全面展开。 国有资本经营预算支出应进一步向民生领域倾斜，更好的贯彻国有资本收益“取之于民，用之于民”的原则。财政部、国资委等部门应加大力度督促国有企业披露相关信息，重点关注资本性支出用于各国有企业支出项目之后的进展情况，在此基础上建立国有资本经营预算支出项目监督与评价体系。 （三）与一般公共预算衔接问题 中央国有资本经营预算与一般公共预算之间的联系日益紧密，但国有资本经营预算相对于一般公共预算的独立性，尤其是二者预算资金之间的界限需进一步加强。近年来国务院、财政部数次发文强调需加强国有资本经营预算收入调入公共财政预算的力度，五年来调入金额增加了近20倍。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。2014年的上缴比例是11.7%，与中央的目标之间还存在较大差距。从国有企业全民所有的性质来说，国有资本收益应当由全民共享，国有企业有义务承担相应社会责任。从客观事实上来说，国有企业近年来经营改革的成功离不开公共财政的大力支持，特别是在市场经济初期公共财政为国企改革支付了大量的改革成本，因此在当前公共财政收不抵支的环境下，国有资本经营预算收入有必要加大调入公共预算的力度，缓解其支出压力。同时，国有资本经营”“车支出项目的设置与一般公共预算之间相互紧密衔接，尤其是用于支付国企改革成本的费用性支出具备一定的公共预算功能，这为国有资本经营收益调入公共预算提供了制度支持。 但是我们也应充分认识到，国有资本经营预算与一般公共预算之间在性质、收入来源、目标机制、编制方法、监督管理方式、绩效考核等方面均存在很大差别，所以我们在强化两者之间的联系时需明确这些区别。当前政府相关文件只是规定了需强化国有资本经营预算与一般公共预算的统筹和衔接，增加资金调入规模，或提出一个分阶段的调入比例目标，对于具体的年度指标及具体操作流程均没有细化规定。笔者认为，国有资本经营预算作为独立的预算，其预算收支必须符合法律的规定，特别是对于日益庞大的调入公共财政预算的这笔资金来说更需如此，不能仅仅是根据政府的一纸文件规定就决定了这笔动辄数十数百亿预算资金的支出去向。这种政策的随意性容易引起部门之间的利益冲突和博弈，增加政策制定成本，降低预算支出效率。鉴于当前国有资本经营预算实施经验不足，很多方面仍处于尝试阶段，各项规定难以赋予法律效力的事实，国务院或财政部需通过政府行政法规的方式确定国有资本经营预算资金调入一般预算的具体步骤、频次及规模等。比如关于资金调入规模及比例，可以确定一个与国有资本经营预算收入增长率或一般公共预算收支缺口相匹配的年度综合增长率范围，这样既可以在制度层面强化二者之间的联系，划清二者之间的界限，有效避免政策的随意性，加强国有资本经营预算支出的规范性，又有利于十八届三中全会《决定》做出的2020年调入比例提到30%的量化目标的完成。等到条件成熟之后，需在吸取前期经验的基础上完善《预算法》中关于国有资本经营预算与一般公共预算关系的规定，将通过试验得出的好的做法以法律的形式确定下来，在法律层面清楚界定两类预算之间的朕系和边界。 另外，为了突出一般公共预算支出与国有资本经营预算支出各自的针对性，在具体的预算编制上，需将现行一般公共预算中专门用于国有企业改革发展的支出纳入国有资本经营预算，一般公共预算则逐步取消专门针对国有企业实施的特殊扶持政策，更加突出公共性和无差别原则，为经济社会发展提供更多的公共产品和公共服务。 （四）国有资本市场化经营问题 中央国有资本经营预算在促进国有资本的市场化经营方面发挥了重要的作用，是国有企业市场化改革的推动力量和保障机制，但国有资本经营预算在促进国有企业公平的参与市场竞争方面还亟待加强。王景升(2010)认为，国有资本通常指由政府直接出资形成的经营性国有资产。按照此定义，我国国有资本经营的市场化改革等同于国有企业的市场化改革。改革开放以来，我国国有企业改革经历了放权让利、政企分开、股份制改造等三个阶段。我国国有资本经营预算经历建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算、国有资本经营预算的演化历程正好与国有企业的股份制改革时间段相吻合。这说明了国有资本经营预算一路伴随着我国国有资本经营的市场化改革。 国有资本经营预算是国有资本既保持公有制又保证市场化经营特点的管理方法。十六大报告指出，要建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产新型管理体制。国有资本经营预算就是国有资产监督管理机构代表全民履行国有资产所有者职能的体现，它通过由各级人民代表大会审批和监管的预算管理机制，保证了国有资本的公有制性质。不同于计划经济体制下国有企业按照国家计划指令进行生产经营，国有资本经营预算范围内的国有企业拥有充分的市场自主权。国有企业可以以市场主体的身份参与市场化经营和竞争，国有独资企业以税后利润方式、国有控股参股企业以股利股息收入方式、国有独资或控股参股企业以产权转让收入或清算收入等方式向政府部门上缴国有资本经营收益，尤其是后三种方式，完全符合市场经济条件下资产所有者收取经营收入方式的要求。国有资本经营预算范围内的国有企业需编制国有资本经营预算支出项目计划，该计划需要对项目的可行性进行分析，包括项目筹资方案、经济效益、社会效益等方面，这也符合市场经济条件下市场主体安排支出的要求。因此，国有资本经营预算收支安排符合国有企业自身市场化发展的需求，为国有资本经营的市场化改革提供了条件。另外，国有资本经营预算作为政府筹措国有企业市场化改革成本最为重要的方式之一，为国有资本市场化经营的改革提供了物质保障。 国有资本经营预算虽然为国有资本经营的市场化改革提供了条件，但其关于预算收支的规定却为国有企业参与市场竞争提供了不公平的环境。首先，当前纳入国有资本经营预算范围内的很大一部分企业或多或少拥有一定程度的政府所赋予的垄断地位。垄断就意味着不公平的市场竞争，特别是非自然形成的垄断对于国有企业在市场中的良性、健康发展是不利的。政府可以采取向垄断型国有企业收取垄断利润的方式来对企业的垄断地位加以限制。根据完全竞争市场理论，最为理想的利润收取比例就是使得企业的边际收益等于边际成本，这在实际操作中往往缺乏可行性。但我国当前的国有企业利润上缴比例相对于完全竞争市场理论中的理想比例来说很低，给垄断型国有企业留下了庞大的垄断利润，不利于国有企业公平的参与市场竞争。其次，国有资本经营预算给国有企业注入资金，私有制企业缺乏相应的资金扶持，这给公、私企业制造了不公平的市场竞争环境和税收环境。2014年，有超过1100亿元的中央国有资本经营预算支出以资本性支出的形式注入到了国有企业，占总预算支出的比例超过70%。这些资金虽然来自于国有企业自身，绝大部分以利润上缴的方式收取，但这部分资金所承担的税负明显低于私有制企业所承担的税负。这笔庞大的预算资金“一上一下”，最终所导致的结果就是接受资金注入的国有企业得到了资金扶持和明显低于市场税率的税负。 陈艳利(2008)指出，作为国有资本财务监管方式与手段之一，建立国有资本经营预算制度是实现企业内部资源合理配置的重要机制，对于提升企业经营管理水平、强化内部控制和提高管理效率而言不可或缺。这些都是国有企业成功实现市场化经营所必备的素质。国有资本经营预算虽然从外部环境和内部控制两方面促进了国有资本经营的市场化进程，但是国有企业市场化改革最终要实现的目标是国有企业公平的参与市场竞争而不是建立在政府一系列不公平的偏袒政策基础之上。为此，政府需根据国有企业的垄断程度而提高企业利润上缴比例，压缩企业的超额垄断利润，让国有企业的利润率回归到市场理性水平。对于当前一些以国民经济安全或战略性支柱产业为名而获取大量垄断利润的行业企业，政府应对其进行充分考证，市场能成功经营的行业应放开，交给市场去解决。对于国有资本经营预算支出所导致的税负不公问题，首先在预算收入征缴上，国有资本经营收入征收部门与税收征收部门应相互协商配合，取消针对国有企业的偏袒性税收优惠，可考虑结合国有企业历年所接受的国有资本经营预算注资情况，在一定范围内差别化征收国有资本经营收益。企业注入资金接受越多，则收益上缴比例应越高，国家基于国有经济布局和结构调整考虑的政策性扶持资金除外。其次，在预算支出的审批和分配方面，应首先考虑社会效益，其次才是经济效益。国有资本经营预算资金注入国有企业，并不是纯粹的市场投资，其中一部分是出于非市场因素考虑。政府可以利用其对这些资本性支出的影响，在对国有企业国有资本经营预算支出项目计划的审批中加大社会效益的权重，用外部效应间接压缩国有企业的垄断利润，减少回流到国有企业的预算支出对市场公平所带来的负面影响，给国有企业营造一个更加公平的市场竞争环境。 四、结语 随着新《预算法》的颁布实施，关于国有资本经营预算的主体之争、国有资本经营预算与公共财政预算的地位之争等广受关注的问题已在法律层面予以解决。未来关于国有资本经营预算的研究将更多的关注预算的具体编制、审批、监管、评价工作，一般公共预算与国有资本经营预算既独立又相互衔接的关系以及国有资本经营预算与国有资本市场化经营的关系等方面。本文结合新《预算法》和政府相关文件的规定，从预算主体、预算收支根据、预算目标三个维度对中国特色国有资本经营预算进行了定义，进而从预算体系、四类预算的分工合作两个方面，评价了国有资本经营预算的地位和作用。本文就国有资本经营预算受较高关注度方面的现状、存在的问题及完善建议进行分析，涉及国有资本经营预算的覆盖范围、预算收支情况、与一般公共预算之间的关系以及在国有资本市场化经营改革方面所起的作用。基本结论是实施近十年来，国有资本经营预算在这些方面均有所改善，但进一步提升的空间依然很大。作为政府推进国有资本经营市场化改革，推动预算体系规范化，扩大预算收入来源以缓解公共财政压力，加强国家宏观调控职能，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，特别是在当前覆盖范围更广的地方国有资本经营预算试点如火如荼地展开的大背景下，针对国有资本经营预算的相关研究将关注并综合不同地区管理模式的优点，研究手法也将更加具体、务实。 【责任编辑 连家明】