支持小微企业发展财政政策研究——以辽宁为例

张 媛 (辽宁对外经贸学院，大连116052) 内容提要：作为经济发展的新生力量，小微企业现在已经成为经济发展中不可忽视的重要组成部分。但是从发展现状来看，还面临着产业层次较低、企业成本居高不下等问题。尽管政府机构也出台了一系列的支持政策，但与现实需要相比仍存在诸多不足。本文以辽宁省小微企业为研究对象，结合相关财政政策不足提出了针对性的政策建议。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：辽宁省 小微企业 发展 财政政策 中图分类号：F812.0 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )09-0076-05 [收稿日期]2015-01-22 (作者简介]张嫒，会计学院副教授，硕士，主要研究方向为财政政策、税收制度。 [基金项目]本文为2012年辽宁省财政科研基金项目部分研究成果(项目批准号12D007)。 ①由《辽宁省第三次经济普查主要数据公报》计算得出。 小微企业的快速发展为推动经济增长，转变经济发展方式，促进就业做出了积极的贡献。然而，在发展过程中，小微企业也面临很多“瓶颈”问题。这些问题的解决既需要企业自身的努力，更需要政府从宏观角度给予政策支持。从辽宁情况来看，政府已经出台了多种扶持政策，但一些政策并没有起到预期的效果。本文从辽宁省小微企业面临实际问题出发，分析辽宁省相关财政扶持政策，并给出完善建议。 一、辽宁省小微企业发展现状 目前，辽宁省小微企业发展迅速，已经成为促进全省经济增长的一支重要力量。根据辽宁省统计局2015年1月公布的《辽宁省第三次经济普查主要数据公报》，截至2013年末，辽宁省共有小微企业法人单位31.5万个，占全部企业法人单位95.5%；小微企业法人单位从业人员541.5万人，占全部企业法人单位从业人员51.4%；小微企业法人单位资产总计44547.2亿元，占全部企业法人单位资产总计28.5%。与此同时，小微企业发展中存在的一些问题也开始逐渐凸显。 （一）行业相对集中，产业层次普遍不高 从行业分布来看，目前辽宁省小微企业行业相对集中，大多集中于以资源开发型、产品初加工型、服务低层次型为主的传统行业。其中，批发业和零售业小微企业法人单位113946个，占全部小微企业法人单位的36.2%；工业（包括采矿业、制造业、电力热力燃气及水生产和供应业）小微企业法人单位87965个，占全部小微企业法人单位的27.9%；租赁和商务服务业小微企业法人单位28919个，占全部小微企业法人单位的9.2%。这几大行业中的小微企业共23万多户，占小微企业总数的73.3%。而科技型小微企业（此处仅指信息传输业、软件和信息技术服务业小微企业）数量较少，仅为8109个，占各类小微企业的比重为2.6%。 这些小微企业集中度高的行业，普遍具有技术要求低，竞争充分，市场趋于饱和，利润微薄等特点，从行业本身发展前景分析，相关企业不具备迅速扩张的条件。这种低价格、低技术、低收益、低附加值的传统发展路径依赖，也直接制约了其投入产出效益水平的提高。 另外，产业层次普遍不高导致企业转型升级困难，部分企业由于经营压力，转型升级的愿望较强，但在资本、技术、人才、管理等转型升级的关键因素方面积累不足，相当数量的小微企业转型升级较为困难，小型微型企业的发展后劲和活力不足。 （二）成本上升影响企业利润 根据2013年辽宁省统计局的调查结果，2012年全年辽宁省服务业小微企业中盈利增加的不足两成，三分之一的企业盈利减少，接近20%的企业出现不同程度的亏损。造成小微企业盈利状况不佳的原因有市场需求不足、资金紧张等，但主要原因是成本上升，包括原材料成本和人工成本。特别是近年来，劳动者薪资报酬普遍上涨，直接导致人工成本占企业成本的比重增加，给企业经营带来了巨大的负担。根据中国中小企业协会公布的数据，2014年第四季度，工业、建筑业、社会服务业、住宿餐饮业、信息传输计算机服务软件业等行业的中小企业员工平均薪酬指数都下降了三个点以上，人力成本明显上升。受成本上升等因素的影响，2015年3月辽宁全行业中小企业景气指数仅为95.3，比上月下降了4.8。整体来看，受我国经济下行压力的影响，中小企业特别是小微企业的发展遭遇了一定困境，生产经营活力有些不足。 （三）民间借贷比重大，融资成本高 由于小微企业抗风险能力较差，银行出于对风险和收益的综合考虑，往往更愿意放贷给那些抗风险能力强的大企业。即使向小微企业发放贷款，利率也比一般大企业要高。另外，多数银行出于降低风险的考虑，会对小微企业的各方面条件进行详细评估，这使得放款时间被拉长，无法满足小微企业短时间内资金短缺的需要。因此，多数小微企业只能通过民间借贷来解决资金问题。根据辽宁省统计局和服务业委2013年联合开展的抽样调查．2012年在数量庞大的小微企业群体中，只有14.5%的企业获取资金的主要来源是靠银行贷款，7.5%的企业申请了专项资金，其余大多数企业获取资金的来源渠道是民间借贷。民间借贷比重加大，不仅加重了企业的融资费用负担，还增加了企业的风险。 此外，辽宁省小微企业融资成本也较高。根据辽宁省银监局2013年的调查，第三方收费项目多达十几项，小微企业银行融资成本率年化为12.75%。其中，利息成本占单位融资成本63%，第三方收取的各种费用占单位融资成本37%。同时，小微企业中普遍存在的过桥贷款进一步推高了融资成本。 （四）税费负担重 我国税制结构的特点是以流转税为主，所得税为辅，这种税制结构使得盈利能力较差的小微企业实际税负较之大型企业反而更高。从具体项目上来看，小微企业需要缴纳的税费达十几种，除了企业所得税外，还有增值税、营业税、消费税等流转税，在此基础上还要承担城市维护建设税和教育费附加，有的还需要缴纳房产税、车船税等财产税。此外，还需要承担行政事业性收费和其他“隐性费用”，这使得小微企业的税费负担更加繁重，多数小微企业认为大部分的利润空间已被过重的税费挤占，给小微企业的生存与发展造成阻碍。 根据《中国中小企业年鉴(2013)》的统计数据测算，2012年辽宁省中小企业税收占销售收入的负担率为6.81%，高于各类企业6.65%的平均水平，税收占资产总额的负担率为4.9%，高于各类企业1.91%的平均水平，税收占利润的119.6%，高于各类企业99.9%的平均水平。 二、目前辽宁省促进小微企业发展财政政策不足 辽宁省目前出台的各项政策为小微企业的健康快速发展提供了保障，解决了小微企业发展中的很多困难，但也存在一些不足之处。 （一）专项资金数额偏小、效率低 为了鼓励小微企业发展，辽宁省设立了名目繁多的专项资金，如中小微型企业发展专项资金、创业种子基金、“专精特新”专项资金、中小微型企业贷款担保风险补偿专项资金等，范围覆盖创业、技术创新、融资等各个方面，并且在近几年不断加大投入力度。然而，与其他省市相比，辽宁省各类专项资金的数额偏小，支持力度不足，无法满足省内小微企业发展的需要。 以中小微型企业发展专项资金为例，2012年辽宁省财政将该专项资金的数额由4800万元增加至1亿元，加大了对小微企业的扶持力度，但与其他省市相比差距仍然较大。例如，北京市2013年安排专项资金达8亿元，山东省2012年安排资金3.97亿元，广东省2013年安排2.5亿元。另外，辽宁省下辖各市设立的中小微型企业发展专项资金总体规模也较小，随财力增长而增加的资金额度各市差距较大，并且随意性较强，难以适应小微企业发展的实际需要。同时，政府的财政资金在实际操作过程中并没有一个明确的标准，在分配的过程中也没有与中小企业的具体划分标准结合，而且很容易受人为因素控制，滋生腐败，极大的降低了财政资金的使用效率。 （二）对融资支持的效果不显著 目前，辽宁省小微企业中依靠银行贷款获取资金的仅占大约14.5%。由此可见，辽宁省大多数小微企业并未因政策获益，其获取资金的主要途径还是靠自身及家庭。小微企业申请银行贷款的比率偏低，一方面是因为其无法提供银行认可的抵押物；另一方面是由于融资成本过高。目前，大多数银行对小微企业的贷款利率会在基准利率的基础上上浮30%以上，直接提高了小微企业的财务成本。另外，多数银行出于降低风险的考虑，会对小微企业的各方面条件进行详细评估，这使得放款时间被拉长，无法满足小微企业短时间内资金短缺的需要。而这些问题的存在从根本上来说都是因为政府对小微企业融资的支持力度不够，没有形成有效的信贷风险补偿机制，从而无法激发金融机构对小微企业信贷的积极性。目前，辽宁省尚未设立金融机构小微企业贷款风险补偿金。虽然省市两级都建立了中小微型企业贷款担保风险补偿专项资金，省本级财政每年安排该专项4000万元，但是拨款数额仍然偏小，与其他省份差距较大。对于辽宁省下辖各市，省政府只是规定要根据财力状况和当地实际情况安排资金，但是没有最低数额和增长率方面的具体要求，无法保证各地中小企业信用担保体系建设的资金需要。另外，辽宁省对于这些信用担保机构只在开始时注入一笔资金，后续经营过程中没有形成系统的长期资金支持机制，致使很多担保机构无法实现可持续发展。 （三）税收优惠的覆盖面有待扩大 以企业所得税为例，2015年国家出台新规，对年应纳税所得额低于20万元（含20万元）的小型微利企业，其所得减按50%计人应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。此文件的出台进一步减轻了小微企业的税收负担。然而，根据我国现行企业所得税法和企业所得税实施条例的规定，小型微利企业需要同时满足年应纳税所得额、员工人数、资产总额三方面的条件才能享受优惠。根据规定，工业企业只有总资产不多于3000万元，年应纳税所得额低于30万元（含30万元），而且员工人数不多于100名才能享受优惠政策；而其他行业的企业，和工业型企业相比要求更为严格，企业总资产不能超过1000万元，而且员工数量被限制在80人以内（含80人）。由于要求较高，许多小微企业无法享受其优惠。因此，尽管理论上政策规定可以对小型微利企业实行税收优惠，但是在现实中能够享受这一政策优惠的小微企业在企业总数中所占的比例并不高。根据辽宁省统计局2015年1月公布的《辽宁省第三次经济普查主要数据公报》，截至2013年末，辽宁省共有小微企业法人单位31.5万个。然而，目前辽宁省享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业只有大约11.3万户，仅占小微企业总数的35.9%，税收优惠的效果有限，覆盖面有待扩大。 （四）政府采购的倾斜力度不够 辽宁省参照2012年国务院出台的《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》做出规定，辽宁省政府采购预算总额的30%面向中小微型企业，其中不低于60%的比例留给小微型企业，即面向小微企业的采购至少占政府采购总额的18%以上。这一政策对于帮助辽宁省小微企业解决销售难题，降低其市场风险起到了重要作用。然而，在实际执行过程中，辽宁省各级政府基本上只保证18%的采购比例下限，并且没有出台面向小微企业定向采购小额项目的优惠政策，对小微企业的倾斜力度不足。据统计，2012年全国政府采购金额近1.4万亿元，其中小微企业获得合同金额接近0.6万亿元，占40%以上；广西2012年政府采购合同中授予小微企业的占34.5%；山东省小微企业累计完成采购额占政府采购总额的31.5%。另外，北京市规定，金额不超过300万元的采购项目应当从小微企业采购，300万元以上的项目，条件相当的情况下优先选择小微企业；重庆市规定，市级政府购买20万元以下的办公文具都须从纳入采购名单的小微企业中采购。相比之下，辽宁省对小微企业的扶持力度明显不够。 另外，在实际招标过程中，政府往往对竞标企业资质要求偏高，设置注册资金、资产总额、纳税额等方面的门槛，而小微企业由于自身规模的限制一般很难达到这一标准，因此在政府采购过程中没能够真正实现对小微企业的照顾和公平竞争，使优惠政策流于形式。 （五）公共服务平台体系不完善，财政投入少 目前，辽宁省已经开通中小企业省级公共服务平台，并在下属14个市建立市属中小企业公共服务平台和重点产业集群窗口服务平台，为小微企业提供信息服务、投融资服务、创业服务、人才与培训服务等服务内容，对推动小微企业发展起到了积极作用。但是，辽宁省在小微企业公共服务平台建设上的财政投入仍然较少，尚未形成完善的公共服务平台体系。辽宁省目前对公共服务平台建设没有设立专项资金，也没有在法规中明确每年财政预算拨款计划和额度，只是在中小微型企业发展专项资金项目审批时安排一定的服务平台项目，无法保证资金的稳定性。同时，辽宁省现有的中小企业公共服务平台体系只延伸到了市一级，没有全面覆盖各个县，尚未形成省、市、县三级政府主导的服务平台体系。而且，公共服务平台上产业集群窗口服务平台数量过少。例如，在省级中小企业公共服务平台上，产业集群窗口服务平台只有14个，数量偏少，对推动辽宁省产业集群发展不利。另外，由于宣传力度不足，不少小微企业对公共服务平台知之甚少，使得服务平台无法发挥应有的作用。 三、促进辽宁省小微企业发展的对策建议 （一）增加专项资金财政投入使之起到激励杠杆作用 辽宁省应当加大财政资金的投入力度，特别是需要提高各类专项资金的数额。其中，中小微型企业发展专项资金与其他省市相比数额偏小，可以考虑在今后3-5年每年增加2000万元。同时，应当适当提高专项资金对单个项目的补助额度，还要加大对小微企业创业基地的支持。可以借鉴宁波市的做法，实行小微企业“专供地”制度，并优惠提供基础生产公共设施和设备。对于辽宁省各地市设立的中小微型企业发展专项资金，辽宁省政府应当对其增长额度或比例提出明确要求，可以将财政收入增幅作为其增长速度的下限。另外，辽宁省还应当进一步加大“专精特新”专项资金的拨款数额，力争将该项资金提高到5000万元。在提高拨款额度的同时，将其与推动辽宁产业集群发展相配合。该资金在使用过程中，应当结合辽宁省产业发展的实际情况有所侧重，重点向辽宁省有优势的特色产业倾斜。如，电子信息产业是辽宁支柱产业之一，中小企业密集，产业链完整，在“专精特新”专项资金项目审批和资金拨付过程中应当重点扶持，加大财政投入力度。 此外，各类专项资金在使用和管理过程中，应当简化申报和审批程序，缩短资金拨付时间。目前，辽宁省的做法是企业向本市有关部门提出申请，各市在审核后起草报告上报省级主管部门，省财政厅和中小企业厅组织专家对项目评审后下拨资金。建议采取更直接的方式，由省级部门直接对各地企业进行审批。可以利用省级网络信息平台进行项目申报，对不符合条件申报和申报不实的企业在今后3年取消其申报资格。同时，适当统筹和整合各项政策资金，切实提高有限资金的使用效率。 （二）加大对小微企业的融资支持力度 1．建立完善的风险补偿机制。首先，要激发银行的积极性，解除其后顾之忧。辽宁省财政应当设立小微企业贷款风险补偿金，数额应当至少在1亿元以上。该补偿金按照增量奖励原则，对省内各类银行机构发放给小微企业的贷款增量给予风险补偿，增量越大给予补偿奖励越多。在设立省级资金的同时，还应当激励更多的市县政府设立该资金。其次，要加强贷款担保风险补偿。辽宁省虽然建立了省市两级中小微型企业贷款担保风险补偿专项资金，但是拨款数额过小，省本级财政每年仅安排4000万元，无法满足需要。因此，需要进一步增加贷款担保风险补偿资金的数额，每年保障5000万元以上的拨款。对于辽宁省下辖各市，省政府应当规定补偿资金增长速度不低于市本级财政收入的增速。 2．积极推动担保机构的发展。为了保证担保机构的稳定持续发展，辽宁省财政除了在开始时对担保机构注入资金以外，在其经营过程中应该根据担保机构对小微企业贷款担保的数额，每年给予适当的奖励。除此之外，辽宁省财政还应当加快建设政策性担保机构，努力增加地市政策性担保机构的数量。通过大力宣传针对担保机构的营业税免税等优惠政策，鼓励更多的担保机构为小微企业提供信贷担保。同时，应当逐步建立以市级财政为引导和支撑、省级财政按一定比例出资支持、民间资本参与的多层次小微企业信用担保体系。 3．设立小微企业过桥资金。针对目前小微企业中普遍存在的过桥贷款及由此带来的高融资成本问题，辽宁省政府应当设立专门针对小微企业的过桥资金，解决小微企业的资金周转难题。可以考虑由省财政出资设立金额不低于1亿元的小微企业过桥资金，由辽宁省中小企业厅负责具体管理。为了规范过桥资金的使用，辽宁省应当出台相应的管理办法，详细规定申请过桥资金企业应具备的资格条件、审批程序，以及资金使用原则、期限、归还方式等。除了省级资金外，辽宁省还应鼓励各地财政设立相应的小微企业过桥资金，全面扶持小微企业的发展。 （三）加大税收优惠力度 建议我国适当扩大企业所得税小型微利企业优惠的范围，加大优惠力度。对于非工业型小型微利企业，可将资产总额和员工人数的上限提高到工业企业的水平，从而使更多小微企业获益。对于小型微利企业的三个条件，可以予以适当的放宽，不需要同时满足即可享受优惠政策。同时，应当进一步降低小型微利企业的所得税税率，可以考虑调整到15qo左右。由于我国目前对个体工商户等非法人小微企业按照5%-35%的五级超额累进税率征收个人所得税，实际税率偏高，因此需要相应降低其税率，以达到税负公平的目标。 此外，对于创办初期的小微企业，由于初办成本高、效益低，纳税能力弱，并且知名度和竞争力都不高而导致市场占有率低，需要政策上的优惠来扶持，使其可以渡过这段最困难的生存发展阶段。国家可以适当加大对创办初期的小微企业的税收优惠，对其前3年的所得税进行减半征收或者免征。 （四）政府采购不断向小微企业倾斜 首先，适度提高小微企业采购占政府采购总额的比例。辽宁省可以参照全国平均水平并结合辽宁省实际，按照不低于25%的比例向小微企业采购。对于数额较小的采购项目，应当给予小微企业定向采购的优惠。同时，可以考虑将一些大项目在采购前拆分成若干小项目给小微企业。其次，对“优质”小微企业给予更多的机会。辽宁省应当建立“优质”小微企业数据库，对省内参与政府采购的小微企业的资金状况、经营状况、守信程度等进行综合评估，按照一定的赋分标准打出分数，对信用等级高、财务经营状况较好的小微企业适当降低竞争门槛，给予其更多的与大中型企业竞争的机会。再次，改变以往最低价中标的“一刀切”模式。政府在招标过程中，预先设定一个可接受的价格浮动区间，出价在此范围内的小微企业，需要对其服务、技术能力、市场口碑等方面进行比较，综合分析后最后确定中标企业。这样能使各种类型的小微企业充分发挥自己的优势，不会被迫参与恶性价格竞争。最后，为了保证小微企业顺利履行政府采购合同，解决其资金难题，可以利用政府采购的支付信誉为中标企业提供信贷支持，将信用担保作为政策工具引入政府采购领域，让小微企业更容易获取金融机构的信贷支持。 （五）完善公共服务平台建设 辽宁省应当加大财政资金投入，由省财政设立小微企业公共服务平台建设专项资金，全面推进公共服务平台体系的建设。发挥财政资金的导向作用，吸引和带动社会投资，加快推动服务平台建设，形成省、市、县三级政府主导的服务平台体系，全面覆盖全省各市县。在条件成熟时，将服务平台体系延伸到经济较发达的镇。在服务项目和内容上，辽宁省现有的公共服务平台在创业、培训、信息、技术、咨询方面做得较好，而融资服务、创业辅导服务等方面还有待进一步提升。政府应当加强小微企业金融服务平台建设，利用网络平台的优势，为小微企业提供大量的金融产品与服务信息，满足小微企业多样化的融资需求。融资服务形式不应仅限于小额贷款和贷款担保，还应引入“助保贷”、集合票据、集合债券等多种形式。加强对小微企业的创业辅导服务，提高小微企业创业成功率。此外，还应当补充产品代理服务等新的服务项目和内容。加大服务小微企业的信息系统建设，方便企业获得政策信息，运用大数据、云计算等技术提供更有效服务。 另外，要将公共服务平台建设与产业集群发展相结合，增加省级平台上产业集群窗口服务平台的数量，有目的地选择电子信息产业等中小企业密集的特色支柱产业作为重点发展的对象。同时，加大宣传力度，让更多的小微企业了解公共服务平台，加强平台的管理和服务机构的评估，通过优惠政策吸引更多的服务机构进入公共服务平台，提升服务效果。 【责任编辑 孟宪民】