论房地产税改革的两种思路

常世旺 丁 群 (山东大学经济学院，济南250100) 内容提要：房地产税功能定位不同，具体税制设计和改革步骤就会存在差异。本文以房地产税作为财产税的“受益论”和“调节贫富差距论”两种理论为基础，分析不同理论思想下，具体税制设计上的特点与差异，并结合具体案例进行剖析，最后提出完善我国房地产税的建议。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：房地产税 受益论 贫富差距 收入分配 中图分类号：F812.42 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0052-07 [收稿日期]2015-02-10 [作者简介]常世旺，副教授，法学博士后，研究方向为财政税收理论与政策；丁群，硕士研究生，研究方向为税收理论与政策。 [基金项目]国家社科基金重大项目《深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究》(项目编号：13&ZD031)、国家社科一般项目《深化税收1本ii改革研究》(项目编号：13BJY155)以及山东大学自主创新基金重点项目《建构有竞争力的税制：20世纪以来世界税制结构变迁及发展趋势研究》（项目编号：IFW12103)。 从古至今，中国人对房屋和土地有着特殊的情感，与之相关的税收也一直受到民众的密切关注。从201 1年沪渝两市房产税试点改革到2014年政府工作报告中明确提出“做好房地产税立法相关工作”，与房地产税相关的讨论大有愈演愈烈之势。综观当前关于房地产税改革目标的种种论述，观点大致有四种：一是调节贫富（收入）差距。贫富差距体现在收入差距、消费差距和财产差距三个层面，而房产是居民存量财产的重要组成部分，征收房地产税有助于调节贫富差距。二是有利于完善现代税制体系。房地产税作为财产税，属于直接税，其开征有利于税制结构的优化。三是作为地方政府的主体税种。随着“营改增”改革的深入，地方政府固定收入面临重大挑战，房地产税改革有利于建立稳定、可持续的地方主体财源。四是抑制房价过快上涨。房地产税改革将增加居民在房产保有环节的成本，从而影响房地产市场的供求结构，有利于在短期内抑制房价过快上涨。然而，上述四个目标并不完全一致，甚至存在矛盾。如果房地产税改革目标是建立地方主体税种，那实质上就是受益税，即房地产税是辖区内居民对地方政府提供公共服务的成本补偿。在税制设计上，除给予特殊人群一定的减免税外，基本上应是普遍征收。如果改革的目标是调节贫富差距，那么在税制设计上就应锁定“富”群体，设置相对较高的免征额，并实行累进税率。由此可见，改革目标不同，理论基础也不同，在具体税制设计上更是大相径庭。本文从房地产税作为财产税的两种理论观点出发，分析不同改革目标下，具体税制设计上的特点与差异，并结合我国实际，提出完善房地产税改革的建议。 一、房地产税征收的两种理论 （一）受益论 一般认为现代财产税的研究始于“蒂伯特模型”，后经奥茨(Oates，1969)汉密尔顿(Hamilton，1975)、费舍尔(Fischel，1978；1982)等学者的补充完善，逐渐形成财产税研究中最为重要的观点之一，即“受益论”。 在消费者能够充分无成本的流动、存在多个辖区、辖区之间存在竞争、居民对辖区的税收——支出情况有完全信息等约束条件下，“受益论”认为：财产税是财产拥有者为地方政府提供的公共服务和产品所支付的价格。根据这种观点，财产税的征收会形成一个良性循环：地方政府征收财产税提供地方公共服务——公共服务水平的提升，使房地产价值升高——居民财产增加，地方政府获得较大税基—一地方政府征收财产税提供地方公共服务。在这种情况下，财产税不会产生扭曲效应，原因是地方公共支出的资本化效应大于财产税的资本化效应，从而使财产价值维持在一个稳定但可能缓慢上升的动态均衡状态，这在一定程度上可以解释为什么一般情况下房地产的价格总是趋于上涨。因此，“受益论”认为，财产税类似于使用者付费，税收本身只具有筹集财政收入的功能，而没有收入再分配的功能。 （二）调节贫富差距论 近代意义上的财产税始于17世纪后期的英格兰。当时为克服纳税人藏匿财产的问题，征税官根据房屋中壁炉的数量确定房屋的价值，从而区分财富的多寡。随着社会财富分化严重，政府开始注重税收的社会调节功能，财产税和所得税成为税收调节贫富差距的重要工具。 税收调节贯穿于贫富差距的收入、消费和财产三个层面，其中尤以对财产课税最为有效。收入差距调节一般通过社会统筹的社会保障税和累进税率的个人所得税实现。消费差距调节因实行比例税率的增值税和营业税呈现累退性，因而大多通过实行差别税率的消费税调节。贫富差距调节的重点在于缩小财产存量及其增值而产生的差距。其中，房产是居民财产的重要组成部分。财产税则是限制财富过度集中的有效手段。财产税一般分为财富税、财产转移税和遗产税。财富税对财产所有者自己使用的财产课征，通常只针对高收入者；财产转移税和遗产税对财产所有权变化的那部分财产价值课征，但无论哪种类型的财产税都具有累进的特点。因此，“调节贫富差距论”认为，财产税的主要功能在于调节贫富差距。 二、两种理论下房地产税制的特征与典型案例 （一）两种理论下房地产税制的特征 不同理论指导下，具体房地产税制的设计会存在较大差异。在“受益论”下，房地产税定位为对公共服务成本的补偿，其主要功能在于筹集财政收入。对于大部分国家来说，房地产税都是地方财政收入的主要来源之一，并将其收入直接用于文教科卫等公共支出，因此房地产税收的多寡直接影响到地方公共服务质量的优劣。房地产税制设计的特点在于宽税基、低税率、易征管。在税基上，除实行个别特殊优惠外，一切土地、房产及其他不动产均应纳入征税范围，实行广泛的宽税基；在税率上，一般实行较低的比例税率，由于实行“以支定收”，因而在不同地区间税率可能会存在差异；在征管上，以房地产市场价值作为计税依据，以信息化手段为依托，实现低成本征税。 在“调节贫富差距论”下，房地产税定位为对财产存量的调节，其主要功能是调节贫富差距，促进社会公平。房地产税实际上是对个人与政府收入再次分配，同时政府在履行宏观调控职能的过程中，通过转移支付将社会财富再次分配，进而起到调整个体间贫富差距的效果。房地产税制设计的特点在于窄税基、累进税率、易征管。在税基上，通常设定1%-5%的最富人群为征税对象，因此免征额高；在税率上，一般实现税率较高的累进税率；在征管上，同样以房地产市场价值作为计税依据，实行重点人群征管。表1总结了两种理论下房地产税制设计上的基本特征。 （二）定位于公共服务价格的案例解析 房地产税是美国财产税的重要组成部分，是地方政府的主体税种，充分发挥了不动产税组织地方财政收入职能，如伊利诺伊州芝加哥公立学校(Chicago Public Schools，CPS)的学区房地产税。 芝加哥公立学校是美国第三大学区，其管理机构芝加哥教育委员会可以独立决定本学区融资和教育支出等事项。根据伊利诺伊州财产税法相关规定，财产税课税对象为不动产，主要包括土地、房屋及其附属物（如围墙、排水沟、下水道、房屋绿化等），直接纳税人为不动产的所有人。在计税依据上，以房地产评估价值为基础，主要采用三种方法：对于住宅类房地产，一般采用市场比较法，即以相似、相近房地产的市场价值为参考依据对被评估的房产进行估值；对于商用、出租类房地产，一般采用收入分析法，即根据租金收入和投资回报率测算房地产的市值；对于大型公共建筑，一般采用成本核算法，即用建造成本与折旧评估房地产的价值。在税率确定上，采用“以支定收”，即首先确定当年地方政府提供的公共服务的数量，制定政府支出预算；其次，预计其他本级收入金额；最后，按照掌握的税基评估情况，倒推出能满足支出需要的财产税税率。因此，美国大多数地方政府的房地产税率并不是由法律规定的一个固定税率。 房地产税是美国地方政府，特别是学区，取得财政收入的主要手段，其房地产税大致呈现出以下三个特征： 一是“以支定收”，公共服务的价格明确。从理论上讲，一个地区财产税征收的多寡是由本辖区纳税人自身决定的。如果纳税人认为不需要更多的公共服务，则可以通过该选区民意代表提出削减预算的提案，进而少交财产税；如果纳税人认为地方政府应该提供更多的公共服务，那么其就会心甘情愿地多缴税。这样“以支定收”的财政制度可以彰显纳税人权利意识，通过预算实现对政府行为的控制。在这种情况下，由于税收来自于每个公众的收入，从而使得公众有更大的激情去参与行政事务，提升公众参与地方治理的程度。 二是税基稳定，是地方财政收入的主要来源。2013年芝加哥公立学校财产税收入占本级财政收入89.53%。如果考虑到伊利诺伊州及联邦拨款等，占地方总收入比重也高达39.23%。2014财年上述两比重的分别约为88.61%和43.26%。 三是税收用于公共服务，受益对象明确。对辖区内的房地产课税极大地体现了负税与受益对等的原则。芝加哥公立学校每年会在财政预算中明确税收用途。大部分用于辖区内与教育相关的各项公共服务，如学校教师及管理人员工薪与福利、交通、饮食服务、安全、教室的更新维护等支出以及公共场所的维护等。表2列示了2014财年芝加哥公立学校部分资本预算。 （三）定位于调节贫富差距的案例解析 韩国的房地产税主要体现在财产税和综合房地产税中。其中，财产税的征税范围主要是土地、商用房屋、住宅等。其中，土地按照评估价值的70%征收，实行0.2%-0.5%的三级超额累进税率。即土地评估价值在0.5亿韩元及以下的适用税率0.2%，评估价值在0.5-1亿韩元之间的适用税率0.3%，超过1亿韩元的适用税率0.5%。而对于旱地、稻田、果园及牧场其税率为0.07%；用于高尔夫及其他奢侈娱乐的土地，税率为4%。商业用房也是根据评估价值的70%征收，一般税率为0.25%，对于位于居民区的工厂用房税率为0.5%，用于高尔夫及其他奢侈娱乐活动的房屋税率则为4%。住宅则是根据评估价值的60%征收，实行差别比例税率。即别墅税率为4%；普通住宅则实行0.1%-0.4%的四级超额累进税率。即住宅评估价值在0.6亿韩元及以下适用税率0.1%；0.6-1.5亿韩元适用税率0.15%；1.5-3亿韩元适用税率0.25%；3亿韩元以上适用税率0.4%。 1997年亚洲金融危机之后，为快速恢复经济，韩国政府放宽了房产转让限制，并实行低利率政策，有力的促进了房地产市场发展，但也助长了房地产投机，加之过去房地产保有环节税负过低，结果导致房地产价格快速上涨，进而导致居民收入财富的两极分化。为此，2005年韩国政府出台综合房地产税(Comprehensive real estate holding tax)，即在所有房产缴纳财产税的基础上，对超过一定金额的房产追加课征综合房地产税。 韩国的财产税和综合房地产税具有较强的贫富差距调节功能，其房地产税大体呈现出以下四个特征： 一是注重发挥不同税种的调节功能。在韩国现行财产税中与房地产相关的规定对于收入再分配起到了普遍的调节作用，2005年出台的综合房地产税则是在现有财产税普遍调节的基础上着重调节高收入人群的财产。2006年评估价值6亿韩元以上的住宅总数为15.9万户，占韩国总人口的1.2%。 二是针对不同征税对象差别对待。不论是财产税还是综合不动产税都对征税对象做了严格的区分。将房地产区分为商业用地、非商业用地、住宅等，细化税制设计。如在财产税中将住宅类进一步划分为别墅和普通住宅，前者的税率(4%)是后者最高税率(0.4%)的10倍。 三是充分运用累进税率。在韩国财产税和综合房地产税的设计中，累进税率堪称一大特色。在累进税率下，税基越大，税率越高，税负呈累进趋势，充分体现了“量能负担”的课税原则。特别是综合房地产税采用的超额累进税率，各税率间级次差别大，对于调节贫富差距具有更加显著效果。 四是合理使用税收优惠。在税收优惠的使用上更加注重减轻低收入者的税收负担，如对旱地、稻田、果园及牧场采用超低税率，仅为0.07%；对家庭唯一住房，根据房产保有时间分别给予优惠，保有时间越长，优惠越大。同时对奢侈娱乐、房地产投机等“富人”行为征以重税，如用于高尔夫及其他奢侈娱乐的土地税率为4%。 三、完善我国房地产税改革的建议 （一）我国房地产税改革的主要进展 我国现行房地产税制主要包括房地产开发交易环节征收的耕地占用税、土地增值税、契税和持有环节征收的房产税、城镇土地使用税。2014年上述五税共实现收入约1.38万亿元，占地方税收收入58795亿元的23.55%。现行房地产税制呈现两个特点：一是主要对商业用房征收，对居民自用住宅暂不征收；二是主要在生产、经营环节征收，在房产持有环节征收较少。因而，尽管近年来我国房地产税改革鲜有进展，但梳理各类文件中的改革目标，大体上还是针对上述两个方面。 1984年国务院“恢复征收土地使用税和对国内企业单位恢复征收房产税”。2003年10月十六届三中全会明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2006年3月“十一五”规划提出，改革房地产税收制度，稳步推进物业税并相应取消有关收费。2011年“十二五”规划则提出，研究推进房地产税改革。2011年1月28日上海、重庆推出房产税试点改革，开始对部分个人住房征收房产税。十八届三中全会重新明确要推进房地产税改革，并要求加快房地产立法。上述改革目标尽管在表述上略有差别，但改革的基本思路仍是房地产全环节综合税费改革。但由于这一改革思路涉及土地制度改革、城镇建设税费改革等诸多复杂问题，进而连带与之相关的法律法规的完善，因而迟迟未有明显进展。也正是在这种背景下，十八届三中全会要求加快房地产立法。 （二）房地产税改革的目标定位 本文认为我国房地产税改革的目标应定位于地方提供公共服务的价格，而非调节贫富差距。房地产税的目标以筹集财政收入为主，其改革应体现受益原则、中性、高效、易于理解和公平实施，更多地从宽税基、简税制、易征管和地方财政建设的角度出发。从理论上讲，上述目标定位的实现需要四个基本前提条件，即消费者能够充分无成本的流动；存在多个辖区；辖区之间存在竞争；居民对辖区内的税收——支出情况有完全信息等。从实践来看，这四个条件正在呈现积极的发展变化：一是随着户籍制度的放松甚至取消和交通设施的便利化，消费者在一定程度上实现了自由流动。2014年我国流动人口2.53亿人。其中，87.4%愿意融入现居住地生活，67.8%希望落户大城市。这在很大程度上也对基本公共服务提出了新需求。二是存在多个辖区并且辖区之间存在竞争。由于每个省市都是独立的经济主体，劳动力特别是高层次人才作为重要的生产要素一直是辖区间竞相追逐的对象。三是居民对辖区内的税收和财政支出了解越来越多。随着各种媒介的便利化和宣传的广泛化，居民已经可以通过多种途径实现对辖区内税收、财政支出、重点重大项目等基本信息的了解，各级政府财政透明度正逐渐提高。 如果将房地产税定位于公共服务的价格，使其成为地方主体税种，可以缓解“营改增”后地方收入锐减的弊端，符合建立财力、财权与事权相匹配的财税体制改革要求。同时房地产税收入用于提供地方公共服务，充分体现了负税与收益对等的原则，使纳税人真正感受到纳税所带来的收益，可以降低税款征收的阻力。同时，将房地产税作为调节贫富差距的手段有其局限性。贫富差距的形成主要是由初次分配不公形成的，而且房地产只是居民财产中的一部分，债券、股票、基金等都是居民投资的对象。如果将缩小贫富差距仅仅寄希望于开征房地产税，这是不切实际的。 （三）房地产税改革的具体步骤 沿着“受益论”这一改革思路，推进房地产税改革，一方面要进一步推进与“受益论”前提条件相关领域的改革，为房地产税的开征创造充分条件；另一方面，要适时开征房地产税。 在迸一步推进与“受益论”前提条件相关领域改革方面，一是放松种种限制条件，打破行政垄断，促进人口的自由流动。如提高社会保障制度的统筹层次，实现社保资金的跨省转移；完善流动人口子女入学、入托相关制度等。二是进一步提高财政透明度，稳步推进预决算信息公开，全面、细化公开各级政府、各预算单位部门信息，实现预决算公开全覆盖，使税收“取之于民，用之于民”的基本理念深入人心。 在适时开征房地产税方面，具体改革大致可分两步走：“房产税+土地出让金”和“房地产税”。第一步，仍然保留土地出让金，在房屋保有环节开征房产税，从而形成一个较为完善的房地产税体系，即土地交纳土地出让金，商业用房缴纳现行房产税，普通住宅交纳房产保有税。沿着这一思路，具体改革步骤可分为三步：增量房低税率——存量房低税率——存量房正常税率。2011年上海和重庆的房产税试点就属于改革的第一步，即增量房低税率。在这种“房产税+土地出让金”模式下，房产和土地分别征税（税），其优点在于避免了土地国有不宜征税的尴尬，同时由于不涉及土地制度改革，因此改革难度相对较小；其缺点在于并未触及日益严峻的“土地财政”问题，仍不能从根本上解决地方财力的稳定性和可持续。 第二步，彻底取消土地出让金，规范房产流通环节税费，在保有环节对土地和房产一并开征房地产税。沿着这一思路，具体改革步骤亦可分为三步：首先，合并或取消城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加等附加税，改为统一征收房地产税；其次，合并或取消土地增值税，清理房地产建设环节的各项收费，改为统一征收房地产税；最后，以土地制度改革为基础，在房屋保有环节统一征收房地产税。在具体税制设计上，随着“乡财县管”和“省直管县”的推进，房地产税应作为市县一级的主体税种。在课税对象上，对土地和房屋合并课税，最大限度的减少税制复杂、税种重复设置的问题，降低税收征管成本；实行宽税基，即除对公共、宗教、慈善等机构的房地产实行免税外，其余房地产均纳入征税范围。在计税依据上，以房地产的市场价值为基础，具体计算方法可依据房地产用途的不同，分别采用市场比较法、收入分析法、成本核算法。从税率水平上看，宜采用低税率。具体方法可以采用“以支定收”来确定税率，同时制定严格的监管、预算制度使税款的使用透明化。 （四）配套措施 在加快房地产税改革的同时，还应重视和同步推进以下配套措施： 一是加快房地产税立法。上海和重庆两市房产税试点改革从计划到实施，一直争议颇多。争议的焦点之一就是房产税试点开征的法律规范性和权威性不足。两市试点房产税的实施都是由当地人民政府通过颁布暂行办法的形式进行的，而其依据也仅仅是国务院常务会议“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”的规定，缺乏可靠和足够的法律依据支撑。我国1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》中曾规定对个人所有的非营业用房产免征房产税，同时现行的《房产税暂行条例》与两市的房产税试点改革办法也有相互冲突的地方。征收房地产税是唤醒纳税人纳税意识、普及纳税知识的重要契机，也是我国税制改革的关键，如果税收制度的合法性与规范性存在问题，将对房地产税的计划实施和税制改革产生负面影响。因而，如果要推行房地产税就应当有严密的法律程序、夯实的法律基础，提高房地产税的立法层级与法律依据支撑。 二是加快建设全国个人住房信息系统。个人住房信息是房地产税征管的基础。完善的个人住房信息系统至少应包括房地的权属状况、房地产的物理属性、使用状况等。此外，为提高个人住房信息系统的及时性还应定期对初始登记数据进行定时更新，以与财产实际变动情况保持动态一致性；随着个人住房信息系统的日趋完善，可为每个房地产赋予惟一的纳税识别号，形成完善的房地产识别系统，并保持其与价值评估系统、欠税管理系统的连接以及与房地产交易信息系统的同步更新。 三是房地产税评估机构的设置与评估制度的完善。对应税房地产价值的评估是房地产税征管的关键和难点。借鉴国际经验，在政府主导下，通过招投标方式，利用社会评估资源，组建非营利性的评估机构；或者由税务机构委托政府其他部门所属的评估机构实施房地产价值的评估。税务部门应充分认识价值评估过程的专业性与复杂性，逐步建立和完善与房产价值评估相关的一整套制度，包括评估的程序、标准、方法、评估周期以及纳税争议解决机制，并及时向纳税人公布；建立房地产价值评估样本数据库，大量采集房地产交易与租赁的动态数据，以尽可能多的样本来保证评估结果的客观性与准确性；采用批量评估与个案评估相结合的方式，对同质性高的房地产（如同社区内的房地产）可采取按系数修正的批量评估方法，以节省征税成本；对同质性较差或产生纳税争议的房产采用个案评估方法，在与纳税人充分互动的基础上做出评估结果，以保证评估的公正性。 四是通过法规增强政府各个部门之间的协调。在房地产税制改革中，各个政府部门的信息共享以及部门之间的协调非常重要，尤其是土地和房屋管理部门与税务机构之间的信息共享至关重要。可借鉴香港特别行政区政府的做法，在政府各个部门的职责规定中明确规定各个部门之间信息共享的职责，对于违反职责规定的部门予以严厉的行政处罚。 【责任编辑 陆成林】