管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则

孙 洁 (财政部财政科学研究所，北京100142) 内容提要：PPP模式近年来受到中国各级政府的广泛重视，成为增进地方政府融资、改善公共产品和服务供给模式的重要途径。从PPP的缘起来看，主要是美英等国融资的需要。从管理角度看，PPP是政府公共部门通过民营部门或与其合作来高效地完成公共部门的目标。pPP具有多样性、复杂性和长期性的特点，常见的形式包括PFI、BOT、TOT、ROT、BOO等。在应用pPP模式过程中，通常应遵循伙伴关系、风险分担、收益可调节和监督管理等一般原则。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：PPP模式政府与社会资本合作 管理视角 项目融资 中图分类号：F810.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0004-05 [收稿日期l2015-06-25 [作者简介]孙洁，研究员，博士，中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长，研究方向为政府与社会资本合作。 一、什么是PPP PPP是英文Public Private Partnerships的缩写，翻译为公私合作、公私合作伙伴关系、公私合营、公私协作、公共部门与私营企业合作、政企合作等中文名称，目前，我国政府文件中称“政府和社会资本合作”。 (一)PPP的由来 20世纪50年代，美国一些银行利用产品贷款的方式为石油天然气项目安排融资活动。然而，项目融资开始受到人们的广泛重视，被视为国际金融的一个独立分支，是以60年代中期英国北海油田开发使用有限追索项目贷款作为标志的。在70年代第一次石油危机之后能源工业的繁荣时期，项目融资得到了大规模的发展，成为当时大型能源项目国际性融资的一种主要手段。 20世纪70年代末，英国首相撒切尔夫人上台不久，对英国进行了一系列的民营化改革——公共部门的私有化。私有化的主要推动力是以“新公共部门管理”为基础的观念，即在那些由私营部门提供服务更加有效率的情况下政府应当撤出来，尤其是在公用事业部门，并且竞争的引入会为公民带来更加优质的服务和更加低廉的成本，同时也减少了经济资源的浪费。但是，英国的核心公共服务无法实现私有化，如教育和医疗。为了将私有化所带来的这些好处扩展到那些无法被私有化的、核心的公共服务领域，英国提出了实施PFI计划，也叫私人融资计划。 目前，英国把PPP分为两大类别，一是特许经营；二是PFI。所谓特许经营是指由使用者付费的项目，采用私营部门提供。PFI是指由政府付费的项目。英国的PPP项目几乎全是由政府付费。当然也有个别特例，如当时英国有22英里的高速公路是由使用者付费建造的，也就是特许经营的方式，但由于较少人使用，他们将要对此进行国有化。也许有人会疑惑，英国的水务是由私人部门提供，且由使用者付费，为什么不叫特许经营，英国官员的解释是水务已经实行了私有化。PPP与私有化的区别在于PPP是一种过渡性制度安排，而私有化却不是。 (二)PPP与融资 由于受项目融资的影响，长期以来人们一直把PPP作为一种项目融资并与其它如BOT、PFI、TOT等形式并列来研究。融资的形式有多种多样，如银行贷款、发行股票、债券等。融资是借钱的行为，是借别人的钱办事。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》对融资的解释是：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。融资更重视风险、成本和收益。 而管理是借别人的能力办事。斯蒂芬·罗宾斯给管理的定义是：所谓管理，是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。政府采用PPP所得到的并不是资金，而是项目所提供的公共服务。管理重视的是效率、质量和效益。 达霖，格里姆赛和莫文.K.刘易斯也指出，对PPP工程常有一种误解，认为它们主要是私营部门为公共基础设施建设融资。严格说来，这是不对的。融资只是其中一个方面。PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。 (三)PPP的概念 PPP在全球并没有统一的概念。从管理角度看，所谓PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。 在上面概念的基础上，进一步化简为，PPP是指政府公共部门通过民营部门（或社会资本方）或与其合作来高效地完成政府公共部门的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。 目前研究者已经有不少从原来的融资观点转向提高效率和改善质量上来。世界银行认为：“在20世纪90年代，人们认为，私人运营商接管城市水务的主要优势在于其具备提供私人资金的能力。实践表明，这属于一个错误的观点。私营水务公司所能做出的最大贡献来自于提高运营效率和服务质量。这些优势又会进一步提高水务企业的信誉，有利于其筹措投资资金。”由于人们对PPP的不同理解，为了便于讨论和实际推广运用，本文讨论的PPP是基于项目的PPP，私营部门负责包括但不限于项目投资、建设和运营。对于广义的PPP不属于本文研究范畴，如服务的外包。 二、PPP的特点 (一)PPP的多样性 长期一来，人们一直将PPP与BOT、PFI等并列，其实PPP是一个总称，它包括BOT、PFI、TOT、ROT等诸多形式。从前面给出的PPP概念可以看出，BOT、PFI、ROT等属于政府公共部门通过民营部门实现职能的一个具体形式而已。因此，我们说PPP是一个总称。但是，为什么会有这么多的形式呢？事实上，这是由不同国家政策需求所决定的，例如英国主要采用PFI这种完全由政府付费的PPP模式，不仅仅是教育、医疗领域，即便是英国的高速公路也是如此，前面谈到英国有22英里的收费高速公路，其余高速公路，如果是采用民营资本建设也是由政府付费。因为英国是一个老牌的资本主义国家，他的每一个家庭都不止一辆小汽车，高速公路几乎是他们每一个家庭的必需品，如果设一个收费站向每一个过往的车辆收费，等于是向每一个家庭重复征收费用。大家知道，第一车辆减速缴费，再加速，不仅仅造成能源浪费，也会带来极大的环境污染。因此，英国选择了在确保公平的情况下，高效率的收费方式。我国高速公路更多采用使用者付费的方式，因为我们还是一个发展中国家，许多家庭，特别是农村家庭没有小汽车，不可能使用高速公路，如果采用政府付费，势必也会让不使用者承担一定的费用，这会造成新的不公平，因此我们为了确保公平，选择了使用者付费，但相对于政府付费，其效率明显降低。菲律宾主要采用BOT这种方式，它有一部BOT法，其实就是PPP法。韩国主要采用BTO和BTL两种方式。因此，不同国家有着不同的政策目标，为了实现这一政策目标会选择不同的PPP形式。 (二)PPP的复杂性 据一个英国PPP项目专家介绍，英国一个医院的大楼采用的是PFI的形式，其合同达一万多页。这足以说明PPP项目实施的复杂性，这种复杂性不仅仅增加了PPP项目的采购时间，同时也增加了项目的采购成本。一个PPP项目包括未来可预测、不可预测、可控制、不可控制等风险交织在一起，希望通过一个尽可能完备合同约束，很难做到尽善尽美。因此，基于PPP的复杂性，在实施一个PPP项目中，公私双方不可能很快达成一致意见。 目前我国在推广PPP过程中，不少人认为推进速度不高，主要是由于他们不了解PPP的复杂性，同时，过去政府上项目往往出现边勘测、边设计、边施工的“三边”工程现象。相比之下，显得PPP项目的实施要慢得多，这是正常现象，不可能将PPP项目做成“三边”工程，如果那样的话，今后会产生许多难以解决的问题。 同样是基于PPP的复杂性，对于一个较小的项目并不适宜采用PPP模式，因为它的前期费用并不会随着项目规模的减小而同比例降低。 (三)PPP的长期性 一般来讲，PPP项目多数为基础设施项目，而基础设施项目生命周期短则几十年，长则上百年，因此，PPP项目合同多数在二、三十年以上。在这里引出了一个现实问题，就是过去曾被地方政府广泛采用的BT，是否属于PPP，关于这一点是有争议的，我个人观点是如果将PPP看为项目融资的话，BT就是一种项目融资方式，属于PPP；如果将PPP看为本文提出的管理模式的话，BT就不属于PPP。BT曾为地方政府带来什么呢？可总结为两个方面的问题：一个没有质量保障的工程；形成一个巨大的地方政府债务。由于BT项目一般为不能向使用者收费的项目，大家或许会问，能否将BT转化为PPP模式，答案是显然的，PPP项目的收益来源只有两种，一是使用者付费，二是政府付费。如果不能向使用者收费，必然要通过政府付费实现项目收益。例如，一个环城路建设，过去通过采用BT的方式，由建设者交付之日起政府支付40%，接下来的两年分别支付30%，简称“433”。下面我们看看如果将其设计成PPP模式会发生什么变化。 政府首先选择一个合作伙伴，并设立一个项目公司，由项目公司负责该环城路建设，完工后并不立即移交给政府，后续维护管理工作仍然由项目公司负责实施，政府根据其维护质量支付费用，同时，将原来三年支付的工程费用也将延长到30年，30年之后再无偿移交给政府。在这种制度安排下，企业为了实现收益最大化，企业会尽可能减少维护费用支出，从而增加收益，但又不得不达到合同所要求的基本标准，此时，企业为了获得收益最大化，唯一能做到的是提高项目建设质量，以尽量减少后期的维护成本，决不会建设成一个三年一小修、五年一大修、十年一重修的项目。同时，项目公司会请专业的绿化队伍负责道路两边的绿化等日常维护工作，只有专业化才能提高运营管理效率，实现投资收益最大化。通过这样的制度安排，首先，项目质量得到了保障；其次，财政支出压力大幅度下降；第三，政府也会大量减少财政供养人员。 三、基本构成要素 （一）基本结构 政府首先选择一个合作伙伴，由合作伙伴设立一个项目公司(SPV)，政府可以在这个项目公司中持股，当然也可以不持股，一旦政府决定持股，其比例不能超过50%(我国当前政策规定)。政府公共部门与项目公司签订一个合同，这个合同称为PPP合同。同时，由PPP项目公司负责融资、建设、运营。如下图所示。 （二）主要形式 PPP形式具有多样性，按美国民营化专家萨瓦斯的分类，除了完全国营和完全私营，中间部分全部是PPP，有无穷多个。但为了实际推广需要，在此介绍几个常用的形式。 1．PFI。也叫私人融资计划，是英国使用的一种PPP形式，主要特点是由政府付费，而不是由使用者付费。像英国的学校、医院、高速公路等都是采用PFI的形式。如英国一家医院的大楼采用的PFI，总投资20亿英镑，由私营部门负责建设并对其进行管理和维护，由政府使用，政府每年支付1.5亿英镑作为投资人回报，共支付40年。 2.BOT。也叫建设运营移交，是菲律宾常用的一种PPP形式，它主要以使用者付费为主，项目由私营部门建设，并由其运营管理，政府允许其通过向使用者收费的方式获得合理的回报，当收费期过后一般无偿移交给政府，也是我国主要采用的PPP形式，主要用于新建设的基础设施项目。 3.TOT。也叫移交运营移交，是我国常用于对已有基础设施采用的PPP的形式，首先将已经建设完成的基础设施项目移交给私营部门，由私营部门运营一定的时间后再无偿移交给政府。一般也是由政府授权私营部门通过向使用者收费的方式获得合理的回报。早在21世纪初期，上海浦东自来水厂使用50%的股权，50年的经营权移交给私营部门，为浦东基础设施建设获得20亿元的资金。被上海人称为用过去人的钱来发展。当前我们采用这种形式，更多是为了化解地方政府债务，政府将已经建成的项目资产和债务，并和经营权一起移交给私营部门，私营部门运营一定期限后再无偿移交给政府，这就有效化解了地方政府债务规模。 4.ROT。也叫扩建（再造）运营移交，主要用于已有的、并需要翻修或扩建的基础设施项目，这种基础设施通过私营部门进行扩建并运营管理，一般也是由政府让其通过向使用者收费的方式获得合理的回报。 5.BOO。也叫建设拥有运营，但是，这里的运营一般会有一个期限，当运营期过后，政府收回运营权，但资产仍然属于私营投资者，只能改做其它用途。如果永久性运营可能就不再属于PPP，已经属于私有化的范畴，不属于本文讨论的范围。 （三）参与方 1．公共部门。主要包括：一是各级政府。不同级别政府负责本级政府的公共投资项目，中央政府负责国家层面的PPP项目，但这种项目较少，一般都是由政府职能承担这一职责。二是政府职能部门。负责本领域公共投资项目如何采用PPP模式，如教育部、教育厅、教育局；水利部、水利厅、水利局；交通部、交通厅、交通局；卫生部、卫生厅、卫生局等，他们都是各级政府公共投资项目采用PPP模式的政府方面合作人。三是执行机构。能够代表政府公共部门的还有如医院、学校等。 2．私营部门。主要包括：一是投资方，主要是各类投资机构，如投资公司等。二是融资方，主要是由银行或非银行金融机构构成。三是设计方，主要负责项目的设计，如设计院等。四是建设方，各类项目施工单位，如建筑公司等。五是运营方，项目的运营管理公司，如污水处理公司、自来水公司、地铁公司等。六是第三方，各类咨询机构，如会计事务所、律师事务所、咨询公司等。 四、PPP的一般原则 （一）伙伴关系 公共部门和私人部门合作的原则是平等，同时，平等又是合作的基础，可以说没平等就没有合作，也就没有真正意义上的伙伴关系。世界银行认为：“运营商和签约政府之间需要建立真正的合作关系，如此才能更容易地为那些随着时间推移必然发生的问题找到解决方案。”“在政府（部门和监管者）内建立机构能力仍然是一个重要挑战，这样私人运营商和公共主管机构之间才能在平等的基础上形成合作关系”（世界银行：城市水务事业的公私合作）。在以往的一些PPP项目中，由于双方没有处于平等的基础，导致合同随意变化，双方保留自己的优势信息，最终导致项目以失败告终。一方面，政府总认为自己处于优势地位，为了尽快签约上项目，答应了一些不应当承诺的条件，当项目实施后出了问题，总是单方面要求对方接受变更条件。另一方面，私人部门也会通过自身优势，“要挟”让政府接受不必要的条件。人们经常会形容父子两个好的像哥俩一样，父子关系再好也不能像哥俩一样，因为他们不是平等关系，只有哥俩才是真正的平等关系。 （二）风险分担 任何投资其风险和收益总是相对应的：风险大收益高，风险小收益低。若在一个PPP项目中存在一个较大的风险，私人部门告诉政府说，愿意承担这个较大的风险，但希望政府给予其较高（与风险相应）的回报，答案是确定的，不可以。任何PPP项目必然是公共投资项目，它涉及到公众的利益，如果你没有能力承担这个风险，政府是不允许你来承担的，因为如果一旦投资失败，公众利益就无法得到保障。作为企业愿意冒投资风险，可以选择股票、期货，而不应当选择PPP项目。你可以选择冒风险，但不能拉上公众和你一起来冒风险。因此，在PPP项目的风险分配上，应当遵循“最适宜承担风险的一方承担风险”的分配原则。例如：一个城市政府想利用PPP模式建设一个隧道，一个常用的方式就是选择一个合作伙伴，通过BOT的方式，由其建设并通过30年的收费获得合理的投资回报，收费不久，国家出台了一项新的政策，基础设施最长收费时间不得超过25年，这就是一个政策风险。再如，我们的高速公路，每个节假日总会免费3天或7天，如果这段高速公路是由民营部门建设并采用BOT的方式，整个运营期下来将免费上千天，这样还能否收回合理的回报呢？可能有人会说，今后通过延长收费期给予一定的补偿。其实，这并不是一个好的做法，政府与私营部门签订一个合同，今天说免费就不能收费，明天说延长就可以继续收费，那么当初签订的合同还有用处吗？其实最为合理的做法是，当初政府出台这项政策意在鼓励大家放假了多出去走走看看，放松一下心情，让身体更健康，当每个人身体都健康了，政府的公共卫生支出就会减少，同时，放假了带着家人去旅游，旅游经济又会增长，国家财政收入又会增加。一方面支出在减少，另一方面收入在增加，当然，这样的好政策也应当有其成本，此时，政府应当出一个公告，告诉大家，凡在假期外出的过桥、过路费到指定市政大厅报销就可以了。 对于市场风险、经营性风险一般应当由民营部门承担，如果过多地让政府承担也不合理。例如，当政府预测到一个市场风险将要到来时，一般情况下，政府会邀请相关专家进行讨论，然后形成文件让各部门会签，当这个方案下达时，风险可能已经发生了，并造成损失。俗话说的好，春江水暖鸭先知，企业离市场最近，最先感知市场发生的一切变化，市场一有变化，企业就会有灵活的应对办法。甚至企业的一些应对风险的方法政府却不能采用（关于这个我会在后面的例子中告诉大家）。因此，企业应当更多地承担市场风险和经营性风险。 由于每个人都是风险的厌恶者，通过双方谈判很难达到遵守风险分配的原则，合理的方案是通过专业人员来实现风险的合理分担。 （三）收益的可调节（或可控制） 过去人们对于PPP的认识是风险分担、利润共享，随着研究的深入，利润共享很容易形成官商勾结，却不易达到公私合作的目的，因此，才提出了项目收益的可调节或可控制性。这个可调节或可控制性有多重要，先让我们来看一个例子：还是前面修隧道的例子，当隧道通车后，由项目公司收费，最初几年没有什么问题，但是随着我国经济的快速增长，居民收入也迅速增加，不少的家庭特别是城市家庭都有了自己的小汽车，当车辆增多以后，就会因为收费造成拥堵。面对拥堵造成的社会问题，政府一般会首先找到这个项目公司谈判。让项目公司取消收费，政府并根据投资收回情况给予一定的回报。这种方案，一般企业是不易接受的。因为企业是为股东服务的，实现股东利润最大化是他们的目标。政府不应当与不追求利润的企业合作，如果那样就相当于生活中交一个不孝顺的人做朋友是一样的，如果他对自己父母都不好，也不会真心对你好，如果一个企业对股东都不负责，怎么可能对这个社会负责。因此，企业不会放弃所得利润。政府和企业谈判不成，就会利用各种规划，再建设一个更宽畅的隧道，然后免费通行。拥堵的问题就会迎刃而解了。 问题是解决了，项目公司一定会说政府不守信用。如果当初政府在与项目公司签订合同时，告诉对方，项目要想获得基本的收益需要有一定的车流量，当车流量低的时候政府给予一定的补贴，当流量上升一定高度时，政府给予一定控制。假如每天最少通过100辆时，项目公司才能实现基本收益，如果不足100辆，政府给予补贴到100辆，如果超过200辆，不仅仅是企业超额收益，同时也会造成拥堵，当车辆超过200辆时，或者不收费或者收费缴给政府作为解决其它交通拥堵的基金。当有这样的条款设定时，政府再遇到刚才的问题，一定会通过每天向项目公司补贴200辆的通行费，从而取消收费解决拥堵问题。如果没有这样的条款，政府会花费巨额投资建设一个重复的项目来解决。至于当企业收益不足为什么给予补贴，这就是PPP项目的收益原则，盈利而不暴利。因为我们不可能希望一个长期亏损的企业给你提供优质的公共服务。当然在确保企业盈利的同时，也不能让其获得暴利，任何暴利都会导致公众利益的损失。 （四）监督管理 PPP项目都属于公共投资项目，公共投资项目一般是由财政资金投入。如果公共项目由财政资金投入，其监督管理没有任何问题，因为，财政资金每一分钱都是公开透明的。现在的问题是，一个公共投资项目，公众有知情权，这是法律赋予的，由一个私营部门投入，而私营部门的财务是保密的，这也是受法律保护的。如何协调这两者的关系，是解决PPP项目监督管理问题的关键所在。PPP项目的政府采购流程一再强调公开，因为，只有公开才能进行监督，没有公开就谈不上监督。即便是PPP合同也要一同公开，接受社会监督。古人尚且知道，如果将100两黄金放在闹市上，即便是最好的盗贼都不会拿，如果将再轻微的东西放在隐蔽的地方，那怕是圣人经过都会受到怀疑。因此，参与PPP项目必需接受政府采购不断公开的程序，以确保公平公正。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献： [1]张极井．项目融资[M]．中信出版社，1997年． [2]贾康，孙洁．公私合作伙伴关系理论与实践[M]，经济科学出版社，2014年版． [3]贾康，苏京春．PPP:制度供给的伟大创新[N]．企业家日报，2015年1月4日． [4]孙洁．PPP与保障性住房[M]．中国财政经济出版社，2013年． [5]孙洁．PPP项目的绩效评价研究[M]．经济科学出版社，2010年． [6]孙洁．采用PPP应当注意的几个关键问题[J].地方财政研究，2014：9． 【责任编辑 连家明】