基层公务员高效培训系统的构建与实施路径选择——基于湖南基层公务员培训现状的研究

李丙红（湘潭大学 湖南 湘潭 ４１１１０５）摘要：基层公务员执政能力与水平的高低直接影响着基层公共组织的效率。为此，本文结合湖南基层公务员培训的现状，探讨了适合基层公务员高效培训系统的思路、原则，整体设计了高效培训系统的架构与运行机制。在此基础上，提出了建立和完善基层公务员培训制度，立足培训需求，全面统筹规划和注重全过程管理，提升培训质量等适合湖南基层公务员高效培训系统运行的相关措施。关 键 词：基层公务员；培训质量；培训系统中图分类号：Ｄ６３０．３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０８－０００１－０６收稿日期：２０１５－０５－２０作者简介：李丙红（１９７６—），女，湖北荆州人，湘潭大学公共管理学院副教授，硕士生导师，管理学博士，研究方向为公共部门人力资源管理。基金项目：本文系湖南省哲学社会科学基金项目“湖南基层公务员高效培训系统的构建与评估研究”的阶段性成果，项目编号：１２ＹＢＡ２８７。基层公务员是指在县、市级（含县、市级）以下机关工作或行政级别为处级（含处级）以下职位，依法履行公职、纳入国家行政事业编制，工资福利由国家承担的公务人员。［１］基层公务员作为县、市级（含县、市级）以下政府各项职能的主要承担者和直接执行者，其素质和能力直接关系到公共组织的效率，关系到执政能力与水平的高低。可以说，在行政手段日趋多元的情况下，基层公务员培训有必要提升到一定的层次与高度。我国自１９９３年起即颁布了公务员（含基层公务员）培训的相关规定，但从实际培训情况来看，效果不尽理想。因此，构建基层公务员高效培训系统，确定有针对性和实效性的培训内容，建立有效的、可操作执行的培训效果评估体系，是建立高素质、适应性强的基层公务员队伍，改变基层国家政策执行者的思维方式和工作理念的根本途径。［２］一、湖南省基层公务员培训存在的问题从目前湖南省基层公务员培训与效果评估情况来看，大多数培训主体与培训对象对基层公务员的培训理念和重要性认识不够，甚至有相当多的培训主体认为只要根据国家相关政策或上级部门要求举办培训即可，至于怎么培训、达到了什么样的效果、如何进行有效评估则无关紧要。笔者认为，之所以出现上述情况，除了培训主客体存在认知上的偏差之外，更多地是因为现有的培训系统与效果评估体系存在问题。基于对湖南省基层公务员培训主客体的抽样调查与部分访谈结果，湖南省基层公务员培训存在的主要问题体现为以下两个方面：（一）缺乏对基层公务员培训系统的整体设计⒈培训主体单一。就目前湖南省基层公务员的培训主体而言，基本上沿用了我国干部管理培训主体制度，形成了在中央领导下，中组部主管，各级党校、行政学院、干部学院为主的培训主体。培训主体的开放度和竞争性不强，［３］没有构建起高校、社会培训机构积极参与的培训主体网络体系，培训主体的师资主要来源于党校、行政学院的专职教师，没有建立起由具有实践经验的企业经营管理人员和各类各级专业人员组成的兼职教师队伍。因此而导致的结果是：由于基层工作的实际情况，在培训时间与精力上基层公务员很难满足现有培训主体的培训要求，培训效果不够明显。⒉培训形式简单。目前，湖南省基层公务员的培训方式主要以课堂讲授为主，强调理论教育，同时辅以参观学习和调研等方式。在时间上以短期培训为主，并且课堂教学局限于培训机构提供的教室内，研究式、教师学员相互探讨式、案例讲解与分享体验以及角色模拟与拓展训练等培训形式很少。其结果是大多数参与培训的基层公务员对现有培训缺乏兴趣，学习的积极性、主观能动性不强。⒊培训内容缺乏针对性。据参加过培训的基层公务员反映，目前的培训内容更多地关注宏观层面的能力培训，培训内容比较陈旧，更新较慢，与实际联系不紧密。没有对新入职公务员、中层公务员以及高级公务员的岗位胜任能力进行区分，在培训内容上没有分层级、分职位、按需求进行设计，没有考虑不同培训主体的能力差异，特别是对于不同职位的基层公务员所涉及的具体培训内容很少。（二）效果评估体系不完善⒈评估指标设计不合理。对于基层公务员培训效果评估指标的研究一直是学者们研究的热点问题，但从目前的实践操作来看，其对于评估指标体系的研究大部分集中在理论层面，仅有对培训教材、师资等方面的研究，没有针对培训对象在实际工作岗位的能力提升以及组织绩效改进与否方面进行指标设计。由于评估指标设计不合理，导致政府部门花费了大量人力、物力与财力的培训工作流于形式。⒉评估流程不完整。对于评估流程的研究，最早来源于Ｋｉｒｋｐａｔｒｉｃｋ于１９５９年提出的柯式模型。在该模型中，完整的评估流程至少包括培训前、培训中与培训后三个方面。但就目前湖南省基层公务员的评估流程看，往往集中在培训后这一流程或环节。现有的评估流程不完整，导致了基层公务员培训“重数量不重质量、重结果不重过程”，进而使培训难以收到令人满意的效果。⒊评估内容片面化。现有评估流程的不完整也在一定程度上导致了评估内容的片面化。现有的评估内容大多集中在学员对于培训机构教学组织管理各个方面的评价上，缺乏对培训对象需求的分析，缺乏对培训项目的可执行性分析以及培训中的培训计划执行情况、参与者的参与状况等方面的内容。评估内容的片面化在很大程度上影响了评估效果的准确性。二、湖南省基层公务员高效培训系统的构建（一）构建思路重点对接国内外宏观环境与组织现状，结合培训对象的层级与岗位任职要求，确定培训目标。依据培训目标，合理安排培训内容；依据培训内容的实际要求，选择培训主体和培训方法；根据培训方法的具体要求，投放相应的培训设施，配置相应的培训经费。即以培训目标为突破口，以提升基层公务员的理论素质和实际能力为根本出发点，注重培训课程的多元化，建立起专兼结合的师资队伍。在提高基层公务员实践能力、综合能力的基础上，切实提高基层公务员培训的整体质量和水平。（二）构建原则１．高效性原则。首先，基层公务员培训系统的高效性体现在确立以提升基层公务员的实践能力和综合能力为重点的培训目标上，即深入分析基层公务员的个体差异，对组织需要和岗位任职的实际情况有所掌握。其次，对培训要素做到高标准，严要求，如培训师资队伍素质高、培训内容具有针对性、培训方法灵活、培训设施先进、培训经费充足等。再次，应具有良好的培训内外部环境以及高效能的运行机制。换言之，要使基层公务员培训质量与水平达到培训设置的预期目标，必须贯彻高效性原则。２．实际运用原则。制定基层公务员培训计划，既要以国家公务员培训的相关规定为指导或依据，又要对培训对象的培训需求进行分析。即认真分析所属区域公务员的职级层次与本岗位的任职资格能力需求，以此为培训内容的制定提供依据；同时，结合本区域政府工作的重点与要解决的难点问题，合理安排培训内容。只有坚持实际运用原则，基层公务员培训才能收到良好的效果。３．全面性与动态性相结合原则。基层公务员培训所涉及的人力、物力等诸多要素之间存在必然联系，因此，构建基层公务员高效培训系统，必须遵循全面性原则，追求整个系统的成本最小化与收益最大化。同时，基层公务员培训系统不是封闭的，在实施过程中必然受到内外部环境的影响，对此，必须依据内外部环境的变化与培训对象的需求不断进行调整，形成一个可持续发展的动态系统。（三）系统构成按照系统构成的基本要件及我国公务员培训的实际情况，可以将基层公务员培训系统的构建分为三大部分，即基层公务员培训的输入子系统、转换处理子系统和输出子系统。具体构建图如下所示：１．输入子系统。基层公务员培训系统的输入子系统主要由外部环境、内部环境、培训对象以及与之相适应的培训目标构成。该子系统的外部环境指的是国际、国内政治与经济形势，我国政府制定的方针政策以及区域发展形势等。内部环境指的是培训对象的组织发展状况、发展目标以及组织绩效、公众对组织的满意度等。结合内外部环境与培训对象的实际情况（岗位任职要求、个体素质差异）确定有针对性的培训目标，共同构成了基层公务员培训输入子系统。２．处理子系统。基层公务员处理子系统指的是如何将培训目标有效地转化为拟达到的培训效果时所必须具备的要素，如行之有效的培训内容，高效的培训主体与相关师资，适当的培训方式、方法以及为完成相关培训任务，达到培训目的所具备的相关设施与所需要的培训经费等。从以往基层公务员培训的实践来看，处理子系统运行与实施的好坏是影响整个培训目标能否实现的关键因素。因此，在构建基层公务员培训系统时要注重对处理子系统功能要素的有效配置与设计。３．输出子系统。基层公务员培训系统的输出子系统主要包括个人能力提升等级、组织效果以及社会效益三个方面。如公务员个人的理论素养提升，实践技能与沟通协调能力的提升，基层领导的决策、组织执行能力以及组织的凝聚力与组织服务水平、公众满意度以及社会效益等。以上三个子系统之间相互影响，相互作用。输入子系统为输出结果的评价提供了有效的依据；反之，输出子系统输出的结果能有效检验培训是否达到了相应的培训目标，这也是基层公务员培训效果评价的主要指标之一。（四）运行机制湖南省基层公务员培训系统的运行机制主要包括以下几个方面：１．做好基层公务员培训需求分析，包括组织的内在要求，岗位认知能力需要和个人知识、能力的需求差异。只有详细分析基层公务员培训中的有效需求信息，才能为培训内容的制定、培训方式的选择、相关师资的选用提供决策依据，才能够进一步提高基层公务员培训的针对性，使培训质量与水平得到明显提升。２．确定培训拟达成的目标。培训目标的确定依据来源于对基层公务员培训效果的分析。基层公务员培训的目标既可以是基层领导能力与决策能力的提升，也可以是基层公务员道德标准、职业规范、组织行为等的强化，还可以是基层公务员个人职业能力提升、职业生涯规划与心理调适等等。３．选择合理的培训内容、培训方式与师资队伍。 对于培训主体而言，要实现培训目标，就要对培训内容进行合理的选择，针对培训内容与学员的差异，确定哪些是必须培训的内容，哪些应普遍讲授，哪些应按照个体差异有所侧重等等。在选择合理的培训内容的基础上，要按照内容的难易程度与培训对象的个体差异与接受程度选择行之有效的教学与培训方式，并辅以具有较高理论水平与实践经验的师资队伍来完成培训工作。４．实施方案与结果反馈。基于已经选择的培训内容、方式与师资队伍，合理安排实施方案，因为基层公务员培训方案的实施是整个培训系统运行的核心环节。实施方案的优劣（培训内容是否合理、培训方法是否得当、培训设施是否完备、培训经费是否充足）能够对培训效果产生直接的影响。同时，作为实施效果检验与评价的结果反馈是整个培训系统的重要环节之一。培训结果反馈不仅有利于评价基层公务员个体的能力差异，而且可以有效指导培训工作的改进以及基层公务员培训系统要素的优化与合理配置，进而促使其效能最大化。三、湖南省基层公务员高效培训系统的实施路径（一）建立和完善基层公务员培训制度基层公务员培训制度体系的主要内容为：分层分类管理制度、激励制度、考核制度、经费管理制度，以及为基层公务员培训提供必要的政策支持等。［４］分层分类制度主要是指在对公务员培训之前，对不同岗位的基层公务员培训的侧重点进行分层，对不同岗位、不同级别、不同类型的基层公务员进行分类。只有在基层公务员培训过程中做好分级管理、分类指导，才能形成省级政府指导、市县执行，同级不同岗、同岗不同内容的高效运行的培训体系，才能确保基层公务员培训收到良好的培训效果。激励制度与考核制度是充分调动基层公务员参与培训的积极性和充分发挥学习主观能动性的制度保障。目前，湖南省基层公务员参与培训积极性不高的原因之一就是缺乏有效的激励制度。为此，对基层公务员参与学历进修、继续教育以及函授教育的要给予相应的学费报销和物质奖励。同时，应建立基层公务员培训与录用相结合的考核制度，即新入职的基层公务员必须参与岗位培训，培训不合格的一律不得从事基层公务员工作；应着重考量拟晋升的基层公务员的培训结果，对培训不合格的不得提拔、晋升。经费一直是制约湖南省基层公务员培训效果提升的因素之一。作为基层培训主体，由于经费不足，导致培训师资水平不高，培训方式局限于课堂理论讲授，培训的软硬件设施落后，进而使得培训效果不够明显。要实现基层公务员培训所设置的目标，首先，各级政府部门应加大对基层公务员培训经费的投入力度，各级财政部门应将各县区、街道的基层公务员培训经费列入年度财政预算之中，以确保基层公务员培训任务的顺利完成。其次，各级政府应当鼓励不同的培训机构承担基层公务员培训任务，通过公开招投标的方式选择合适的社会机构完成培训工作，以节约相应的培训经费，提升培训的效果。（二）立足培训需求，全面统筹规划基层公务员培训要严格按照需求分析结果进行多层次、多维度的系统设计。只有依据培训需求分析，才能有的放矢地确定培训目标，设计适当的培训内容，选取有效的培训方法，配备合适的培训师资。与此同时，应依据需求分析结果，全面统筹规划实施方案，做好培训工作的顶岗设计，做到培训工作重实践、重能力、重发展。笔者认为，基层公务员培训的全面性与统筹性主要表现为：首先，要注重培训与基层公务员成长规律相结合，统筹基层公务员培训与个人成长之间的关系或内在联系；［５］其次，要全面了解和掌握基层公务员在不同工作岗位所需的基本工作能力、文化知识以及应具备的政治理论水平；再次，要做到统筹安排基层公务员培训对象、培训主体以及培训设施与经费。（三）注重全过程管理，提升培训质量提升湖南省基层公务员培训质量，必须最大限度地提升基层公务员的执政能力和个人素养以及组织的整体形象。［６］必须做好培训前期的培训需求调研工作，加强对培训过程的管理以及培训后的评估体系和评估结果的应用。运用ＰＤＣＡ全面循环的质量管理理念和方法，强调全员参与、全面管理。在培训过程中，做好培训主体之间的有效协调，保障培训各环节衔接流畅。对培训结果的应用要合理精细，不能采用粗放的评估管理方式来对待评估结果。要做到培训活动程序化、教学环节合理化以及评估环节与质量标准化。只有运用全过程、全员参与式的管理手段和方法，才能有效地提升湖南省基层公务员培训的整体质量与效益。教育期刊网 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参考文献［１］缪裕玲．服务型政府视角下的基层公务员培训系统研究［Ｄ］．南京工业大学硕士学位论文，２０１４．９－１０．［２］李晓玲．河北省乡级公务员培训效果评估体系研究［Ｄ］．河北科技大学硕士学位论文，２０１２．２－３．［３］晓山．努力创建中国特色世界先进的干部教育培训体系［Ｊ］．中国浦东干部学院学报，２０１４，（０７），６－９．［４］施慧蓉．基于能力开发的基层公务员培训体系研究［Ｄ］．苏州大学硕士学位论文，２０１０．３０－３４．［５］鲁春艳．加强统筹培训性 提高干部教育培训质量［Ｊ］．东方企业文化，２０１５，（０２）：６０－６１．［６］康宁．加拿大公务员培训的特点及启示［Ｊ］．宏观经济管理，２０１４，（０３）：９１－９２．（责任编辑：高 静）