街头官僚行政自由裁量权：权变、困境及其规制

郑婉菁，叶先宝（福州大学经济与管理学院，福建 福州 ３５０１０８）摘 要：街头官僚是政府的一线工作人员，其行政自由裁量权的存在具有客观性和必要性。街头官僚的行政行为是一个权变函数，其权变因素包括街头官僚特征、行政相对人特征和街头环境。街头官僚行政自由裁量权的两面性、伦理困境以及效率与公平权衡困境。由于存在权变因素和困境，使得街头官僚在行使行政自由裁量权过程中会出现各种偏差。因此，应结合街头官僚及其行政自由裁量权的特征，从完善法律、制定“街头版”权力清单、完善权责对等的责任机制、提高街头官僚的行政素质等方面予以规制，使街头官僚行政自由裁量权发挥良性作用。关 键 词：街头官僚；行政自由裁量权；权变要素；权力清单中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－０００７－０７收稿日期：２０１５－０５－２８作者简介：郑婉菁（１９９１—），女，福建福安人，福州大学经济与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共组织行为；叶先宝（１９６８—），男，福建周宁人，福州大学经济与管理学院教授，博士，研究方向为公共组织行为、公共政策分析、公共权力。街头官僚这一概念由利普斯基（１９７７）提出后，在国外引起了很多学者的关注和研究，并取得了较为丰硕的理论研究成果。根据利普斯基的定义，街头官僚是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员；典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。［１］这一概念引入我国后，我国学者在街头官僚本土化研究中也取得了一定的成果。由于具体的国情和制度不同，我国与街头官僚概念相对应的群体也有所不同，我国学者在关于街头官僚的研究中通常采用基层公务员这一概念，并基于该理论展开研究。比照西方街头官僚的性质与特点，依照《中华人民共和国公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。［２］但还有一部分一线执法人员并不属于公务员，如协管员、部分城管等，但他们通常是由公共财政供养，执行相关政策，属于政府雇员，其行动性质也符合街头官僚的定义。因此，本文所指的街头官僚包括基层执法类公务员以及其他具有基层执法性质的政府雇员。街头官僚处于官僚系统的末端，其工作直接面向公众，涉及公共事务的细微之处。正是由于基层工作的复杂性和特殊性，法律规章无法事无巨细地规定街头官僚工作的每个环节和步骤，因此也就给其执法设置了相应的自由裁量空间。在街头官僚的管理活动中，行政自由裁量权是保证其管理正常进行以及为广大人民提供服务的重要前提。行政自由裁量权是指行政机关和政府官员在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，即有条件的行为选择权。［３］然而，街头官僚的行政自由裁量行为在实际运作中会受到诸多因素的影响，所以不一定能达到设定自由裁量权的初衷。近些年来，政府部门一线工作人员在行政过程中出现的一些执法失范极端案例把街头官僚推向了舆论的风口浪尖，也使街头官僚这一行政队伍中的重要力量引起了社会的高度关注。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，而街头官僚身兼政策执行者、决策者、服务者以及政府形象的塑造者等多重社会公共管理者角色，可以说，他们是治理体系中不可忽视的一部分。在以往的研究中，我国大部分学者倾向于在街头官僚的消极假设基础上对街头官僚行为进行限制，而忽略了街头官僚行为的复杂性。因此，对街头官僚行政自由裁量权的研究具有理论和现实意义，需要从街头官僚行政自由裁量权自身特性、自由裁量行为等诸多影响因素展开分析，进而对其进行有效地规范和限制。一、街头官僚行政行为的权变因素“权变”一词有“依具体情况而定”或“随具体情境而变”之意。行政自由裁量权是在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，其中蕴含着的“变”是一种规定了范围的“权变”。尹文嘉（２００９）认为，街头官僚在现实中运用自由裁量权，参与政府治理，处理各项事务，从事的是实质性的领导活动，因此，运用领导理论为街头官僚理论提供了一个新的解释框架。［４］根据这种类比，笔者认为，可以运用领导权变理论来对街头官僚的自由裁量权进行解释。权变理论认为，不存在一种“普适”的领导方式，领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数，［５］本文根据街头领导模型的解释框架类比得出关于街头官僚行政行为的函数公式如下：街头官僚的行政行为＝∮（街头官僚特征，行政相对人特征，街头环境）在此公式中，街头官僚的行政行为是因变量，受街头官僚特征、行政相对人特征以及街头环境这些自变量的影响。在街头官僚行使自由裁量权的过程中，因这三个自变量各异及其组合不同，在街头官僚的服务工作中也就没有了“普适”的管理服务方式。因此，根据权变理论，在街头官僚的管理服务工作中，自由裁量行为中的“权变”是客观存在的。街头官僚的特征主要指街头官僚的个人品质、价值观和工作经历。街头官僚是政府一线的工作人员，其选拔标准因地、因岗存在差异，再加上个体差异，不同特征的街头官僚在具体的工作中会体现为管理服务方式偏好的不同。而法律规章对街头官僚权力做出的规定则更多地体现为共性，这就要求其在行政过程中具有一定的弹性空间——行政自由裁量权，以促使街头官僚在具体工作中能够发挥主动性和积极性。行政相对人的特征主要是指行政相对人的个人品质、价值观、需求等。其所包括的范围十分广泛，由于较大的人口基数以及日益增长的公共需求，使得街头官僚工作复杂性的不断增加。街头官僚因其工作直接面向公众，面对不同特征的个体，需要有一定的变通性，即“因人而宜”地采取自由裁量行为。街头环境主要指法律法规、工作特性、组织特征、社会状况、文化影响等等。街头官僚的行政行为处在一定的环境中，该环境会因地点、任务、习俗等而呈现不同的特征。另外，由于街头官僚工作的特殊性，在很多情况下，街头官僚被要求必须立即做出决策，而不像其他的公共决策那样能够有很长一段时间去收集和研究资料，然后做出决定。环境的差异性及其不断变化的特点要求街头官僚必须灵活处理在工作中遇到的问题。因此，街头官僚要在不同的环境下采取与之相适应的自由裁量行为。总之，街头官僚特征、行政相对人特征以及街头环境构成了街头官僚行政行为的权变因素，这三者均存在不确定性，但又是行政行为必不可少的组成部分。三者自身的复杂性加上不同的组合，既使自由裁量权成为街头官僚的必需品，又使街头官僚的自由裁量行为充满了带有“权变”特征的不确定性。二、街头官僚行政自由裁量权存在的困境（一）街头官僚行政自由裁量权的两面性“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题”。［６］街头官僚行政自由裁量权是街头官僚工作的生命线。街头官僚行政自由裁量权允许存在自由度和弹性空间，行政自由裁量权是公共权力的一部分，用以实现公共利益。然而，正如孟德斯鸠所说，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。这就是权力本身矛盾而又统一的两面性。街头官僚行政自由裁量权如果使用得当，街头官僚能够审时度势、机动灵活地处理问题，有利于提高行政效率，促进公共政策目标的实现；反之，如果其中掺杂街头官僚的个人利益和私人情感，则会导致滥用职权、以权谋私、拖延履行法定职责等行为的发生，从而给行政相对人的利益造成侵害。［７］法律赋予街头官僚行政自由裁量权的初衷是发挥其优势。根据穆蒂和雷兰德（２０００）的研究，某些街头官僚是非常负责任的管理者，在这种情况下，自由裁量权在其手中的行使可以更多地发挥优势方面的作用。［８］但由于街头官僚分布广泛，素质参差不齐，行政自由裁量权的行使又受到诸多因素的影响，因而自由裁量权的负面影响就难以避免。如果过分地限制会使负责任的管理者正常的服务行为受到束缚，抑制其积极性；而过于放松又会给街头官僚中的投机者以可乘之机，导致权力的滥用。因此，如何发挥其优势，克服其弊端，即成为街头官僚行政自由裁量权行使中的一个困境。（二）街头官僚行政自由裁量权的伦理困境行政伦理是伦理在行政管理、行政活动中的体现，是指行政工作人员的职业道德。［９］而行政自由裁量权是行政人员伦理和道德规范在实际操作中的具体运用，自由裁量权实施得妥善与否直接反应和体现了行政人员的伦理状况。［１０］街头官僚作为特殊而重要的行政人员，其管理和服务工作要求其具备良好的行政伦理水平。然而，从其所处的环境来看，由于中国传统文化中缺乏法治精神，为“人治”的弹性操作提供了很大的空间。随着改革开放以来市场化进程的推进，这些“情大于法”的观念虽然受到了一定的冲击，但传统的亲缘关系不仅未能被摧毁，反而成为从事生产或交换所必不可少的一种特权形式。［１１］在这种注重人伦、轻视法治的文化背景下，在以街头官僚为核心的血缘、亲缘、地缘关系为纽带的社会关系网络上往往运行着非正式规则——“潜规则”，而受传统文化影响，社会在一定程度上默许了“潜规则”的存在。从个人特征来看，街头官僚既是公职人员，同时也是普通人。布坎南认为，一个人不论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益、使个人的满足程度极大化为最基本的动机。［１２］这种假设或许过于悲观，却道出了人的自利倾向。虽然法律明确赋予了街头官僚较大的行政自由裁量权，然而我国正处于改革的攻坚期和深水区，许多规则尚处于完善过程中，因此，很容易使行政自由裁量权陷入伦理困境。（三）街头官僚行政自由裁量权的效率与公平权衡困境在政府的日常管理服务工作中，街头官僚是政府直接面向公众的重要窗口，其工作性质对行使自由裁量权往往会有更高的要求。在公共行政中，效率与公平是矛盾的统一体。公共行政理论发展大致包括传统公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务几个阶段，其核心价值也在效率与公平方面不断进行着更替，当效率或公平中的一方占据主导地位时，另一方就会在新的理论中进行超越。虽然公共行政的发展也是在不断探索效率与公平之间的相互协调关系，但各种理论总是会对某一方有所侧重，这也表明了兼顾效率与公平具有一定的难度。效率与公平都是行政执法的重要原则。在理论上，街头官僚在行使行政自由裁量权过程中应做到兼顾效率与公平，然而在现实中，效率与公平在一定程度上确实又存在着冲突。效率的基本意义是一种投入产出比，行使行政自由裁量权的效率目标要求行政过程要经济、灵活和尽可能减少行政成本，这就可能会影响到行政公平原则。但从行政公平的角度看，行政自由裁量权的行使过程应“合情合理，不偏袒哪一方”，这往往要求以严格的程序、谨小慎微的方式来保证公平，［１３］这种近乎完美的行政过程势必会使行政活动的效率受到一定影响。街头官僚行在使行政自由裁量权的过程中，面对复杂多变、临时、不确定以及各种紧急情况，要求其在短时间内做出兼顾效率与公平的自由裁量行为是很困难的。三、街头官僚行政自由裁量权运作偏差的典型表现街头官僚在行使行政自由裁量权的过程中存在各种权变因素和难以摆脱的困境，而街头官僚行政自由裁量权的运作偏差是对公共权力的侵蚀。典型表现有以下几种：（一）显失公正法律法规赋予了街头官僚行政自由裁量权，使街头官僚可以根据事实情况和权力的目的自由判断行为条件，自由选择行为方式，自行做出处罚决定。但行政裁量权的行使并不是盲目的，它首先要符合合法性原则、合理性原则。这就要求行政主体的处罚措施应当在符合法律的前提下，以合理的方式施加于行政相对人，做到标准基本统一，结果基本公正、公平、合理。然而法律规定需要由人来执行，而具体行政行为的实施者难免会因为自身的局限性导致行政自由裁量权超出一定范围，产生畸轻畸重的现象。如对于同类违法行为的处罚显失公正，有的情节较轻，处罚却较重；有的情节较重，处罚却较轻。（二）执法方式与执法程序不规范街头官僚行政自由裁量权是在法律规定范围内的行为选择权，而法律一般只规定自由裁量权的范围、目的，对具体的执法方式并没有太多的条文加以规范。此外，我国的法制体系长期存在着“重实体，轻程序”的问题，街头官僚缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。［１４］街头官僚处于官僚系统的末端，其行政行为是在不确定的街头环境中进行的，这就导致了对其具体的行政行为过程进行监督的困难。同时，对于行政人员的绩效考核是结果导向型的，而执法方式与执法程序是街头官僚工作的过程，因此，街头官僚在其管理服务中往往忽略过程、注重结果，导致执法方式与执法程序不规范等现象频繁发生。（三）“一线弃权”现象街头官僚经常需要进入紧急、危险的工作环境，如进入危机现场、拘捕罪犯、调解纠纷和处理争端等。通常情况下，一个理性的、从自我利益出发的街头官僚往往会以非常巧妙的方式逃避“一线”，放弃自己的职责。克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。［１５］在街头官僚的工作中，这种现象是政府缺乏回应性的表现，是行政不作为。由于法律对自由裁量权的界定较为模糊，当遇到对街头官僚自身利益可能造成损害的行政事件时，街头官僚就会对其职责范围内的失误采取消极的处理方式，从而规避相应的责任。这种“一线弃权”行为往往会降低政策执行的效率，导致政策在基层不能得到及时、有效的落实。四、对街头官僚行政自由裁量权的规制（一）完善相关法律法律是街头官僚行政环境的重要内容，法律本身的局限性要求自由裁量权的存在，自由裁量权的行使也保证了法律具有更广泛的适用性。街头官僚的行政自由裁量权来源于法律，其规制也需要发挥法制的力量。笔者认为，对街头官僚自由裁量权的法律规制应包括三个方面，即道德法制化、权力的科学量化以及立法机制的完善。１．道德法制化。道德法制化是指将街头官僚行政自由裁量权行使过程中的一些原本不属于法律否定范围及明显不合理的内容，根据一定的社会道德原则和要求，制定成必须遵守、不可违背的法规。在道德法制化的过程中，以法律的强制力来保证街头官僚行政活动的合理性，通过法制化，使原本合理性问题转化为合法性问题，即通过法律的强制力来保证街头官僚对基本道德规范的遵守。［１６］也就是说，在这一过程中，通过街头官僚行政自由裁量空间引导街头官僚形成行政法律意识和道德意识。２．权力的科学量化。自由裁量权蕴含着不确定的权力行使空间，而法律本身有其原则性、抽象性等特征，在细节问题上无法面面俱到。而对街头官僚行政自由裁量权的规制需要通过科学量化处理好法律弹性空间与可操作性的关系，为街头官僚行政自由裁量权的行使进行有效的规范。因此，法律应在保证其适用范围及稳定性的前提下，将原本过于宏观、模糊的法律条文进行科学地量化。［１７］另外，应及时出台与法律相配套的实施细则、法律解释、文件等。地方还可以根据法律的目的和宗旨针对街头官僚日常行政活动编制相应的工作手册，为具体的工作提供指导，引导其在法律范围内进行合理操作。３．完善立法机制。社会处在不断的发展变化中，而法律则具有稳定性和滞后性的特征。因此，需要完善立法机制，在兼顾法律稳定性的同时，通过民主方式，及时对法律在新情况下的使用做出符合法律目的和宗旨的补充和解释。同时，在我国成文法的基础上引入相应的判例制度，以其典范性、互补性和即时性来弥补法律的滞后性。（二）制定“街头版”权力清单政府权力清单制度是指政府各个部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政的制度形式。［１８］党的十八届三中全会提出：要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。许多地方政府由此开展了权力清单制定工作。权力清单制度要求对政府部门内部各个岗位分工与协作不断细化，并使其在具体的行政活动中得以落实。由于街头官僚的特殊性，有必要制定“街头版”的权力清单，进一步理清自由裁量的权力范围，实现街头官僚自由裁量权的透明化。通过制定“街头版”权力清单，可以消除行政相对人在行政活动中信息不对称现象，使公共权力能够得到有效的监督。（三）完善权责对等的责任机制完善权责对等的责任机制包括强化对人民负责的责任方向和构建责任清单，明晰街头官僚的责任。为人民服务是政府工作的宗旨，从理论上看，街头官僚对上级负责和对人民负责并不冲突，上级管理者和街头官僚都是政府的公务人员，为人民服务是其共同目标。因此，街头官僚在工作中既要对上级负责，又要对人民负责。但在实际工作中，由于官僚体系的层级限制以及街头官僚工作绩效考评体系只注重对上级交办任务的完成情况的考量，就使得街头官僚往往以完成上级为其安排的工作为重心。街头官僚因为疲于应付来自上级管理者的检查、接待等工作，分散了时间和精力，大大降低了其为人民服务的质量。因此，必须完善街头官僚工作责任机制，将对人民负责作为其工作中必须坚持的原则。在制定街头官僚绩效评估指标时，应将公众满意度、回应水平等社情民意指标纳入考核指标体系，加大对人民负责内容的考核力度，由此引导街头官僚在日常的行政管理工作中对人民负责，为人民服务。此外，根据“街头版”权力清单制定相对应的责任清单。责任清单其实是权力清单的另一种表现形式，如果权力没有被正确使用，相应的行为主体就要承担责任。权力清单制度要求明确责任主体，而由此形成的责任清单将会使街头官僚明确权责对等的意义，慎用其持有的行政自由裁量权，这在一定程度上可以避免滥用、误用行政自由裁量权。同时，明确责任主体也是对街头官僚的一种保护。当责任不明确时，街头官僚往往会被当作违法行政行为的直接主体而被惩处或承担舆论压力，如一些政府违法事件中的“临时工”。通过完善责任机制，明晰政府行为中的责任主体，一方面，可以发挥责任的激励作用；另一方面，当违法行政行为发生时有利于事后追责。（四）提高街头官僚的行政素质街头官僚的特征是其行政行为的权变因素之一。街头官僚是裁量行为的主体，因此，对自由裁量权的规制不能脱离这一权力行使主体而简单谈权力本身。而街头官僚的行政自由裁量权因其工作环境的复杂性与独立性，很难时时事事处处对其进行监督。因此，除了通过法律监督等途径外，还要通过提高街头官僚的行政素质来实现其自我规范。如在法律意识方面，如果街头官僚对法律认识不到位，在具体的行政活动中就可能根据主观经验行事，再加上追责力度不够而导致其滥用行政自由裁量权。提高街头官僚的法律意识是从“防”的角度对街头官僚的行政自由裁量权进行约束，促使其在日常行政管理服务工作中有法可依，有法必依。此外，还要提高街头官僚公共服务意识，使其转化为一种内生激励，以弥补现有制度可能存在的不足。教育期刊网 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