我国公务员财产申报受理审核机构建设研究

张国伟，王荣科摘要：公务员财产申报制度是预防腐败的一把利剑。健全、独立、权威的受理审核机构是确保公务员财产申报制度发挥实效的保障，但我国现有受理审核机构设置上的缺陷制约了该制度功效的发挥。本文在对我国现有机构设置方案进行比较分析的基础上，汲取了美、韩两国在公务员财产申报受理机构设置上积累的经验，建议我国应当在整合各反腐败机构职能的前提下，在人大常委会下设公职人员廉洁委员会并将其作为我国公务员财产申报受理审核机构。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：公务员；财产申报制度；受理机构；审核机构中图分类号：Ｄ６３０．３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－０００１－０００７收稿日期：２０１５－０３－１０作者简介：张国伟（１９９０—），男，安徽合肥人，安徽大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理；王荣科（１９５１—），男，重庆人，安徽大学管理学院教授，硕士生导师，研究方向为政治学。一套完整的公务员财产申报制度包括：申报法律法规、申报主体、申报客体、申报内容、申报方式、申报受理审核机构、申报责任和申报公示。而公务员财产申报的受理和审核工作具体由哪个职能部门负责则是至为重要的环节，因为该制度的具体实施、作用的发挥、申报过程的监督等都有赖于受理审核机构的具体落实和保障。机构选择得适当与否关系到整个财产申报制度实施的效果，适当的机构选择将是财产申报真实性和有效性的重要保障；反之，将会导致整套制度形同虚设。一、公务员财产申报制度受理审核机构存在的问题我国现行的公务员财产申报制度是２０１０年颁布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。按此规定，公务员财产申报受理与审核职能是分离的，但这种受理与审核职能分离型的机构设置在实践中并未取得各司其职、分工明确的理想效果。事实上，这种职能分离型设计与多元化的监管格局反而制约和降低了财产申报制度应有的功效。（一）受理机构设置不当自我国实施公务员财产申报制度以来，财产申报的受理机构多为相应的组织人事部门。在我国，组织部门是党的干部管理机构，人事部门是政府的干部管理机构。但组织人事部门毕竟不是独立的专职于行政监督的部门，而是政府的内设机构，要接受同级政府的领导。这样的机构设置使得组织人事部门作为公务员财产申报受理机构的权威性大打折扣，不仅随意性较大，独立性也无从谈起。（二）审核规定不严从审查规定来看，我国对公务员财产申报审核的重视程度不够。相关规定在对公务员的财产申报审查方面只做了监督检查执行情况、可以核查和有条件核查的规定。这样的规定势必难以发挥实效，往往是只申报不审查。从审查机构的设置来看，我国公务员财产申报审核机构多为组织人事部门和纪检监察部门，而这两个机构都缺乏相对的独立性和权威性。从机构的职能来看，组织人事部门作为公务员财产申报的审核机构，审查申报的真实性有限。而组织人事部门和纪检监察部门双重责任的规定则直接导致了核查职权分散，监察责任不明，互相推诿的困境。就目前我国公务员财产申报制度的实践而言，我国尚未建立起相应的受理审核机构来具体负责公务员财产申报事宜。当前，申报的基本流程是由各单位的组织人事部门负责本单位申报人的财产申报事宜，再依照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。而具有监察检查职能的纪检监察机关只是对财产申报的真实情况做有条件的审查，加之财产申报情况并不向社会公开，因而财产申报是否属实便不得而知，实践中也就难免流于形式。二、公务员财产申报受理审核机构建设若干方案分析公务员财产申报涉及的利益面广，机构职责特殊，使得选择机构时对权威性和独立性的要求较高。此外，机构设置还需要确保受理和审核机构的职能、职权合一，职责明确，要综合考虑现实国情对我国现行政治体制的影响以及机构设置的切实可操作性。（一）新设权威、独立的专职机构方案有观点认为：“我国应当借鉴西方资本主义国家的成功经验，建立一个独立、权威的财产申报受理机构，专门负责公职人员财产申报问题。在地方设立与中央相对应的各级机构，受理、审查、公开申报的材料。”［１］新设独立、权威的职能部门专司公务员财产申报的受理和审核工作固然能在一定程度上促进财产申报制度的落实，但忽视了我国现有国情。李克强总理曾给新一届政府“约法三章”，即“本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建，二是财政供养的人员只减不增，三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增”。［２］新增设政府部门则意味着行政编制、财政供养人数、行政经费等因公经费的攀升，与新一届政府所提出的“约法三章”逆向而行。事实上，在我国的机构设置中，反贪局、纪检监察部门、信访局、审计署等都或多或少涉及反腐败职能，如果新设职能机构，会进一步加大反腐败力量分散，权责交叉不明的可能性。因为其既涉及对现行政治权力的再次分配，也涉及到对部门利益的重新调整，现实阻力很大，实施起来非常困难。加之这样的制度设计需要自上而下地新设相应的职能部门并形成系统，因而耗费周期长，作用发挥慢。（二）纪检监察部门主管方案有学者提议：“在县级以上直至中央行政监察机构中设立一个相对独立的财产申报专门受理机构”。［３］在我国，纪委是兼具反腐职能的党内专门监督机关，但纪检监察部门作为我国财产申报的受理审核机构，对其中的一些问题在短时间内还难以解决。就我国现行政治体制而言，一府两院由人大产生，对人大负责，受人大监督。政府与两院的法律地位平等，监察部门的监察对象只限于政府机关及其工作人员。如果将纪检监察部门作为我国公务员财产申报的受理审核机构就会产生政府是否有权监督两院和人大的问题。首先，政府对两院无监察权。纪检监察部门若作为受理审核机构会构成对司法权的制约，有违司法公正原则。其次，我国的政治体制不同于西方的三权分立。在我国，人大的工作人员向政府的纪检监察机关申报财产则会产生人大向政府负责，人大接受政府监督的问题。各级纪委有组织协调反腐败工作的任务，但纪委的监督对象只能限于党组织和党员，对于非党员、无党派人士，纪委无权监督。这就造成了纪委作为受理审核机构时申报对象缺失的问题，而且纪委要同时接受同级党委和上级纪委的双重领导，这种体制容易导致纪委缺乏真正的独立性。再次，党组织对党员的最高处分是开除党籍。对那些违反政纪国法的党政干部，根据情况分别由监察部门、司法部门、人大及其常委会实施监督。［４］而纪委在作为受理审核机构时，处罚手段、处罚权有限，很难形成强有力的威慑。（三）检察院主管方案由检察院主管公务员财产申报受理审核的方案设计即由检察院的内设机构——反贪局承担。反贪局是依法对国家工作人员的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行侦查的机构。检察院系统是上下级领导关系，即上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。同时，人民检察院的活动不受其他机构、团体和个人的干涉。这样的垂直领导关系有利于加强对公务员财产申报工作的领导和审核。［５］然而，目前我国检察机关实行的是双重领导体制，受地方的制约较多。检察院的垂直领导体系虽然在一定程度上有利于公务员财产申报工作的受理审核，但需要明晰的是检察院的垂直领导还不是真正意义上的完全垂直。检察院的上下级间除业务联系外，所表现出的地方化倾向比较明显，地方掌控着检察院的财权、事权和人事权。体制性的束缚使得检察院很难受理并审核地方党政领导干部的财产申报。也就是说，检察院缺乏一定的权威性。当然，在现行政治体制下，人大工作人员向检察院申报财产，是否构成了检察院对人大的监督？其法理依据也有待商榷。再从反贪局的角度看，中央正式批准反贪局机构改革方案后，新成立的反贪局级别由原来的司局级提升到了副部级，但相对于中纪委和监察部而言，其机构级别并不高，这也造成了因反贪局权威性不足难查公务员财产申报中的一些大案、要案等问题。目前，学者们提出的上述几种方案还存在一定的问题，因此，我国公务员财产申报受理审核机构建设应在汲取国外同类机构建设经验的基础上，结合我国实际做进一步的探讨。三、国外公务员财产申报受理审核机构建设的经验（一）美国公务员财产申报受理审核机构美国建立了当今世界范围内较为完善的公务员财产申报制度，其公务员财产申报受理审核是典型的职能结合型。为了适应其行政权，立法权，司法权相互协调运作，相互独立、制约的政治架构，美国《政府道德法》对三大系统公务人员的财产申报受理审核机构分别做了规定。在行政系统内，高级别行政官员的财产申报由政府道德署负责受理，其他政府官员则由设在本部门的专职道德官负责受理。参议院和众议院的议员及其雇员须分别向所在议院的书记官或者秘书长递交财产申报资料；法官和司法雇员则由联邦法院专门设置的司法道德委员会来负责申报资料的审查和管理。［６］美国联邦道德规范局作为独立的、专职型的财产申报受理审核机构，对于美国公务员财产申报制度的实施发挥了巨大的作用。（二）韩国公务员财产申报受理审核机构韩国也是典型的三权分立国家，但不同于美国的是韩国公务员财产申报制度的受理和审核工作是由不同机构完成的，属于受理审核职能分离型设计，以达到机构间彼此独立、相互监督的目的。这种分离型设计与其国家较小，公务员较少不无关系。韩国法律规定，申报义务人向各自所属的机构申报财产，而负责对公务员财产申报审核工作的则是设立在立法、司法、行政系统内相应的各级公职者伦理委员会。公职者伦理委员会是专门负责对公务员的财产申报事宜进行审核的合议制机构。国会、大法院、政府等各部门的公职者伦理委员会每年将公务员财产申报审查情况向国会报告。但值得注意的是，韩国中央政府的公职者伦理委员会的构成人员十分特别，正、副委员长及委员都必须由德高望重人士担任，且由总统亲自任命，对总统负责，以保障其独立性和权威性。（三）国外公务员财产申报受理审核机构建设的启示国外公务员财产申报受理审核机构设置各具特色，形式多样，但受理审核机构具有相对的权威性和独立性却是各国廉政机构建设的基本共识。⒈相对的独立性。机构的相对独立和不受外界的不当干扰是受理审核机构廉洁高效的保证。美国道德规范局、韩国公职者伦理委员会的制度设计都体现了机构独立的特点。公务员财产申报受理审核机构需要确保从组织机构隶属、人员聘用、经费开支到职权行使上独立于政府其他部门，从而使得监督者与被监督者之间有着明显的界限，不受利益攸关者制约，这样，才能提升审核的有效性，确保公务员财产申报制度不流于形式。⒉高度的权威性。“打铁还需自身硬”。作为财产申报的受理审核机构，首先，其权威源自组成人员自身的廉洁奉公。韩国公职者伦理委员会的人员构成必须是法官、教育家、学者和市民推荐的人选，高素质的人员构成保证了其自身的廉洁奉公。作为审核人员可能会面临着诸多诱惑，而自身廉洁，高素质，恪守职业道德是其合法、有效、权威、服众的重要保证。其次，受理审核机构的权威性还来自于组织形式上的权威。各国的审核机构由法律赋予了其较大的执法权力，机构地位较高。审核机构作为调查者，其组织形式要高于被审核者。道德规范局、公职者伦理委员会都受命于总统，组织形式的高层次性保证了其审核的超脱性、有效性。再次，受理审核机构的权威还体现在职能专职化上。专职型机构设置不仅提高了其专业化水平，还提升了机构的权威性。⒊与社会政治制度的相适应性。需要明确的是，美、韩两国实行的是行政权、司法权、立法权相互独立、彼此平等的三权分立政治体制，在财产申报的制度设计上也就决定了三权间不可能存在某一种或两种权力向另一种权力进行申报的可能。三权间需要分别设立彼此相互独立的财产申报体系，以确保三权的相互独立和平等地位。在我国的政治体制中，立法权处于主导地位，这种差异决定了在构建我国公务员财产申报受理审核机构时不能照搬西方的制度设计，而必须与我国的政治制度和现有国情相适应。四、我国公务员财产申报受理审核机构建设方案设想（一）方案的政治制度背景一个国家机构的设置需要与其国情、社会政治制度相适应。与西方国家的三权分立不同，我国实行“议行合一”的政治体制。全国人民代表大会在我国国家机构体系中处于最高领导地位，是我国的最高国家权力机关，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约和监督。国家各级行政机关、司法机关由相应的各级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。因此，我国公务员财产申报受理审核机构的设置需要建立在这一政治制度背景之下。（二）现行的反腐败形势我国具有反腐败职能的机构较多，这种“九龙治水”模式致使我国反腐败力量分散、统筹乏力，不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。当前，各级纪委是我国打击腐败的主要机构之一，但以纪委为代表的打击腐败究其根本还是以“治标”为主，营造的是“不敢腐”的氛围，而打击腐败更要“治本”，要逐步构建起“不能腐、不想腐”的常态制度体系。在我国，纪委是党的内设机构，《中国共产党章程》明确规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。纪委的机构职能定位决定了纪委不适合一直处于打击腐败的第一线，这就要求纪委要在整合现有反腐败力量，形成我国新的强有力的反腐败机构之后，将职能逐步回归到党内专门监督机关的定位上来，而将具体办案和查处犯罪职能交由改革后的反腐败机构来完成。（三）方案的组成和实施公务员财产申报制度作为打击腐败的一把“利剑”，要交给合适的机构才能发挥其应有的功效。结合我国政治体制和当前反腐败机构所面临的困境，笔者认为，应当将我国现有的反腐败资源进行有效整合，将现有监察部、反贪局以及纪委中具体涉及一线办案职能的各科室和国际合作局（国家预防腐败局办公室）整合到一起，组合成立国家公职人员廉洁委员会，作为全国人大常委会的专门委员会，专司反腐败事宜。在承担起原有各反腐败机构职责的基础上，承担公务员财产申报的受理和审核工作。地方各级公职人员廉洁委员会比照国家公职人员廉洁委员会进行相应的反腐败机构整合。在国家公职人员廉洁委员会的人员构成上，可参考韩国的做法，构成人员一定要经过严格的制度筛选，既要有刚正不阿的品格，又要有廉洁奉公的政治素养；既要有查贪反腐的政治抱负，又要有相应的政治权威。中央层面的国家公职人员廉洁委员会的负责人可由人大常委会委员长兼任，以提高该机构的级别和权威性，对贪腐分子产生威慑作用。在具体涉及公务员财产申报的管理权限上，可借鉴我国党管干部下管一级的做法，以减少主要领导干部对财产申报操作的不当牵制。各级公职人员廉洁委员会可以只受理审核除本级党委常委成员以外的申报主体的财产申报，本级党委常委成员向上一级人大常委会下设的公职人员廉洁委员会申报财产。国家公职人员廉洁委员会受理审查属于申报主体范围内的国家各机构，部委领导干部和省、自治区、直辖市的党委常委的财产申报工作。这样，一方面，可以减少财产申报工作面临的现实阻力；另一方面，可以减轻上级公职人员廉洁委员会的工作负担，提高审核的真实性、有效性。（四）方案的优点⒈高度的权威性。人大是我国的权力机关，各级国家机关由其产生，对其负责，受其监督。人大及其常委会法律地位高，根据我国《宪法》和有关法律，我国人大常委会有权监督一府两院的工作。由此可见，人大常委会负责公务员财产申报工作的法理依据是充分的，权威性是毋庸置疑的。此外，通过对反腐败资源的有效整合，还可以进一步提升人大在我国现实政治体制中的地位和权威性。⒉相对的独立性。在我国现行政治体制下，人大及其常委员会是我国的权力机关，享有最高的法律地位。但现实中，人大及其常委会受地方牵制明显，独立性往往会受到影响，因而应将本级党委常委成员排除在本级公职人员廉洁委员会财产申报受理审核范围之外，以最大程度地保障财产申报的受理和审核不受干涉，保证其相对的独立性和公正性。⒊成本的经济性。我国公务员队伍庞大，不适合再新增设部门专司公务员财产申报一事。将国家现有反腐败资源整合为公职人员廉洁委员会的做法避免了新增设行政编制问题，减少了不必要的行政经费开支，实现了现有资源效益的最大化。我国现有的反腐败力量从中央到地方已基本形成体系，整合现有力量组成公职人员廉洁委员会的做法意味着办公人员、场所、设备都无需新增，既最大化地利用了已有资源，也能够降低行政成本。⒋运作的高效性。新成立的国家公职人员廉洁委员会是在整合已有反腐败力量、优化职能配置基础上构建起来的，既能够精简机构，也能够提高效益。其职权的交叉重叠性和受外部力量的干扰程度将大为降低，因其聚集了以往反腐败机构的职权，将使打击腐败的权力更加集中，打击腐败的专业化水平不断提高。其既能够确保该机构的工作人员集中精力直接查办大案、要案，强化对下业务的集中统一领导和指导，也能够破除制约财产申报工作中的体制机制障碍；既能够确保申报工作有强制力，又能够确保审核工作的顺利进行。公职人员廉洁委员会作为公务员财产申报受理和审核机构，其受理和审核职能是统一的，这也就明确了机构的权力和责任，消除了以往受理和审核机构分散所造成的机构间相互推诿、职责不一的现象。当然，也有学者质疑：“人大系统的上下级之间是指导与被指导，监督与被监督的关系，而不是领导与被领导关系，业务指导与审核能力相对较弱，不利于工作的开展”。［７］这一顾虑有一定的道理的。笔者认为，在践行这一制度时，应在公职人员廉洁委员会这一系统内实行自上而下的垂直领导，以加强对公务员财产申报的领导与监督。当然这还有待于相关部门的进一步论证。目前，我国反腐败形势依然严峻，要使公务员的财产申报晒得到“阳光”，充分发挥这部“阳光法案”的作用，财产申报受理审核部门的作用不容小视。基于各方面综合效益的比较考量，笔者认为，在整合现有反腐败资源的基础上建立起隶属于人大常委会的公职人员廉洁委员会，负责公务员财产申报受理和审核工作的做法，是我国现行政治体制下一种比较合理的选择。教育期刊网 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