西方利益表达理论对当代中国的启示

张 健（咸阳师范学院，陕西 咸阳 ７１２０００）摘 要：１９世纪中叶以后，西方发达资本主义国家从自由竞争阶段发展到了垄断阶段，激烈的市场竞争造成了社会利益的不断分化，不同群体强烈的利益诉求催生出了多元化的利益表达渠道。西方学者认为，利益表达的本质是民众将要求输入政府结构的过程，利益表达必须通过各种组织来进行，必须遵循合法化、规范化的基本要求。这些理论观点对构建中国特色利益表达机制具有重要的借鉴意义。关 键 词：利益集团；利益分化；利益表达机制中图分类号：Ｄ０１３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－００１４－０７收稿日期：２０１５－０４－２０作者简介：张健（１９６９—），男，陕西西安人，咸阳师范学院政治与管理学院副教授，博士，研究方向为政治社会学。基金项目：本文系教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“创新基层社会管理视域下利益相对受损群体的利益表达机制研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＸＪＡ８１０００２；陕西省科学技术研究发展计划项目“陕西突发事件中群体应激行为防控与处置对策研究”的阶段性成果，项目编号：２０１４ＫＲＭ１０２。人的利益首先起源于人的需要。马克思主义的利益观表明：需要是利益的主观基础，利益是需要的社会形态。在人们的生产活动中，人的需要就转变成了利益，人的需要的自我满足也就转变成了利益的自我实现。而人的利益的自我实现除能够通过特定的社会关系和社会途径来完成以外，政治权力是人们利益得到满足、实现、调节和维护的重要手段。一般意义上，我们把个人或团体向政治组织提出要求的过程称为利益表达。也就是说，利益表达是个人和团体向政府决策机构提出要求的过程，是民众分散的无系统的利益要求转换成权威性政策的重要阶段。基于１９世纪西方市场经济结构变迁导致的社会利益的巨大分化和２０世纪３０年代后西方社会结构和人们生活方式的根本性变化导致大量新的、复杂的社会问题不断产生的背景，西方学界对公众利益表达的过程、方式进行了研究，涌现了大量的学术成果。这些理论对构建中国特色利益表达理论体系具有重要的借鉴意义。一、西方利益表达理论形成的社会背景１９世纪中叶，西方资本主义国家先后完成的工业革命极大地提高了社会生产力，促进了资本主义经济的迅速发展，也激发了自由竞争阶段市场主体对利润或超额利润的竞争性获取。１９世纪末至２０世纪初，西方主要资本主义国家从自由竞争阶段发展到了垄断阶段，至此垄断在经济生活中居于支配地位，但垄断不仅没有消除竞争反而加剧了市场主体的竞争。市场经济的激烈竞争又必然造成社会利益的不断分化，使社会不同阶层、不同利益隶属群体和单位的利益意识被不断唤醒和强化，对利益的追求已经成为资本主义世界中各阶层社会行动的一种强大推动力。在这个过程中，经济、政治上拥有强大资本的阶级往往占据社会的主导地位，决定着社会利益的分配格局，而没有经济实力、政治地位的社会群体往往成为利益受损群体，这就使得由利益差异造成的阶层之间的矛盾和对立逐渐产生并日趋尖锐。在此背景下，利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱动下结成了一定的利益团体，试图通过影响其他社会集团或公共决策机关的决策来实现和维护自己的利益，这样就产生了各种各样的利益集团。西方学界对各种利益集团的利益表达方式进行了研究，形成了西方利益表达理论。西方学界对利益表达的研究主要从以下两个方面展开：第一，西方学者认为，在利益分化的社会背景下利益集团得以蓬勃发展，它们积极参与并影响政府的公共决策为自己谋取利益，是政府政治过程的重要环节。杜鲁门将利益集团看作美国政治过程的基石，认为美国政治制度的变化是利益集团压力释然的结果：“社会中的任何集团都可能作为利益集团发挥作用，也可能作为政治利益集团起作用，即它们通过政府机构来提出自己的要求。”［１］第二，西方学者认为，利益集团的产生和发展与政府政策的变化密切相关，利益集团反映着不同特殊群体的社会需求，政府在制定社会政策时往往试图与特定的利益集团直接谈判有关政策问题，从而聚合不同利益群体的意见。阿瑟·本特利认为，政府过程实际上是一种经常性的集团行为，即集团之间的合作竞争、联合分裂和改革调整，最终构成了反映公众需求的政策。［２］然而由于利益集团往往只考虑自身的利益需求而置国家宏观调控政策于不顾，致使政府决策有时会厚此薄彼。因此，２０世纪９０年代以来，西方学者开始研究如何限制利益集团的政策介入，引导不同利益集团共同参与国家政策的制定。西方利益表达理论形成的社会背景和研究的进路表明：当一个国家社会经济结构的巨大变迁促成了社会阶层的利益分化后，就会必然导致公众利益表达的不断增长，这是社会发展的必然规律。因此，特定社会背景下的民众利益表达具有现实客观性，政府此时制定公共政策时应关注不同群体的利益需求，平衡各方的利益关系，以促使社会有序发展。二、西方学者对利益表达途径的解释民众进行利益表达必须通过一定的渠道才能将利益诉求传输到政策制定机构，而多样化的、畅通的表达渠道是协调利益、缓解社会矛盾、维护合法利益诉求的重要保障。西方学者认为利益表达的主体主要包括个人和团体，利益聚合的主体主要指团体，包括“正式的”或“有组织的”团体，如政党、利益集团和政府决策机构。西方学界对利益表达的途径进行了较为深入的研究，展示了西方民众利益表达的范式。第一，通过利益集团进行利益表达。市场经济促动利益分化以后，在人们追求利益的过程中，当个人的利益表达遇到困难时，人们便求助于集团，希望通过集团的力量来使自己的利益得以表达。西方学者认为，在西方社会转型期，各群体为了维护自身的利益必然形成某种社会集团即利益集团。利益集团的典型特征就是“提出各自的要求”，通过各种技术和社会制度保证和实现集团成员的要求。［３］利益集团的主要功能在于影响国家政策制定的方向，它们自身并不图谋组织政府，而是定期与政府磋商，并对政策的制定和实施发挥积极的作用，政府也试图与那些代表经济生产者和服务业劳动者的利益集团直接谈判有关政策问题。［４］然而，也有人认为，利益集团为了追求其特殊利益就会不顾一切地设法影响议会和政府决策，致使政府政策走偏，从而使政府丧失公共性，利益集团是民主程序的破坏者。还有一些政治学家认为利益集团对民主程序并没有威胁，相反利益集团能够把要求转达给政党、立法机构和行政机构，使政府决策更趋于成熟和完善。这两种观点阐明了利益集团的两面性，其共性在于利益集团具有利益表达的功能。时至今日，西方国家中利益集团在政治生活中的活动几乎无孔不入，其类型多种多样。如企业、劳工、农业、专业、种族和民族、妇女、宗教、福利、公共利益、外国利益、单一问题等。第二，通过政党进行利益表达。西方学者认为，政党最基本的功能之一就是利益综合功能，这种功能是通过执政党的组织机构包括党的基层组织、国家组织、政治团体利益组织、新闻媒体及其他政党组织来实现的。美国政治社会学家利普赛特在《一致与冲突》中明确提出政党具有利益整合功能，他把政党称作“冲突的力量和整合的工具”。政党作为“冲突”的工具，说明政党为了维护所代表阶层和群体的利益和其他政党斗争、讨价还价；政党作为“整合”的工具，说明为了实现其特定的目标，政党就会想方设法把各种有用的力量都动员利用起来。［５］日本学者冈泽宪夫认为，政党的利益综合功能是通过“接受个人和集团在社会生活中形成的、并向政治系统表露的各种利益、要求、意见和欲望，把它们归纳成为在决策时便于处理的几套可供选择的方案”而进行。［６］杰克·普拉诺著的《政治学分析词典》中也认为，在政治系统中通常使用利益聚集的是政党，它们试图从复杂的个人利益中找到若干共同性的原则、政策和要求。［７］所以，在西方，代表政党利益的领导或代表人物不惜一切代价竞争上台执政以维护本利益集团的利益，就成为了政治活动中的重要内容。第三，通过一些精英人物进行利益表达。实际上，自人类开始政治活动以来，精英人物就扮演着利益表达和利益综合的角色。在古代社会中，人们通常会向宗族、村落或者部落的首领表达自己的生活愿望、利益诉求，进而解决矛盾冲突。当代社会，虽然人们有许多可以依赖的组织、团体来阐明自己的政治主张、经济需求、利益诉求，但精英人物发挥利益表达和利益综合的功能仍然是政治生活中不可缺少的。阿尔蒙德认为，个别领袖为了聚集大量的政治资源获得选票的支持，就会在互相交换恩惠和支持的基础上建立起个人追随者的网络，从而形成庇护和被庇护的关系。这种以个人关系网进行利益综合的方式对政治家的前程具有重要的意义，对个别公民特别是生存在勉强糊口边缘上的公民能够提供必需的利益。［８］所以，在西方发达资本主义国家，利益集团为了本集团的利益，或雇佣专门从事“游说议员活动”的政治掮客，或通过各种途径收买和影响议员，或选派自己的代表直接进入决策机构为本集团进行利益表达。这是利益集团最有效的、最简捷的利益表达渠道。另外，国会议员、政府官员以及法官为了获得任职选票或民众支持，也可以冠冕堂皇地扮演公民、利益集团利益表达的承载者。 第四，通过政府、议会和法院进行利益表达。政府不仅具有执行、贯彻法律和解释应用法律的功能，还具有广泛咨询、政策规划与设计以及方案评估与分析的功能。议会是由选举产生而组成的，是国家的立法机构。议会也具有广泛的决策权，可以通过制定法律作出决定。法院是公民或利益集团进行诉讼的机关，公民或利益集团可以通过向法院诉讼实现自己的目标。总之，公民或利益集团都可以通过政府、议会和法院进行利益表达，而这些权力机关也成为法定的利益聚合机构。其中，政府是民众和利益集团进行利益表达的主要对象。詹姆斯·Ｒ·汤森和布兰特利·沃马克认为，政治制度的核心过程是将代表社会内部的个人和团体的利益、目标和愿望等转变成政治决策，通过政府结构贯彻和检验这些决策。［９］道格·麦克亚当认为，抗争政治事关抗争，“亦即对他人提出涉及利益的宣称，互动中至少有一方（包括第三方）是政府”。［１０］三、西方学者对利益表达的认识（一）利益表达的本质：民众将要求输入政府结构的过程阿尔蒙德认为，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”。［１１］这个概念表明：利益表达是政治参与过程，是民众有意影响或试图影响国家或地方政府进行政治抉择或公益分配的行为。其实，利益表达以经济取向为基础，是民众为实现经济利益而介入政治生活的过程。也就是说，利益表达是民众将自身的物质需要和精神需求向有关组织输入的过程。马克斯·韦伯认为，“一个行为，只要当它根据其所认为的意向，以设法满足对有用效益的欲望为取向时就应该叫做‘以经济为取向’”。而“合理的经济行为”是人们通过与拥有支配权力的组织进行交换而实现的。［１２］同时，利益表达也是政府制定政策的重要环节。因为政策制定就是政府将民众的要求转变成一般政策选择的过程。拉斯韦尔认为，在政策制定过程中，政府首先要弄清楚个人对政策做出的反应，再进行政策干预。［１３］威尔达夫斯基将决策过程划分为确立议事日程、问题分析、决策、政策实施和政策评估五个阶段。［１４］西蒙提出了决策制定的四个阶段：找出制定决策的理由、找到可能的行动方案、在诸行动方案中进行抉择和对已进行的抉择进行评价，力图通过阶段性描述实现政策方案的最优化。［１５］这种把决策过程划分为利益表达、利益聚合和政府决策三个阶段表明：利益表达、利益综合是政府政策制订的依据。利益表达成为政府制定政策的重要环节说明了民众将其要求输入政府结构的重要意义。（二）利益表达的方式：通过各种组织来进行西方学者认为通过组织进行利益表达才是有效的方式，缺乏有组织的利益表达不仅是分散的、脆弱的，还会导致社会不稳定。阿尔蒙德认为，“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团时，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们蓄积的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发”。［１６］柯丹青也认为，由于农民利益的表达是所谓的“日常抵抗”，并非是通过组织化和制度化的渠道实现的，因此，它十分脆弱而没有任何强制力。［１７］所以，他们强调利益表达应该通过特定组织进行，并鼓励组织之间通过相互竞争实现国家利益。阿尔蒙德将组织分为机构性利益集团和社团性利益集团，认为机构性利益集团“因为它们的组织基础为其提供了许多资源和接近权力的机会，都很可能是强有力的”；社团性利益集团因为“有一批专职工作人员集中致力于利益表达目标的专业化内部角色，还有制定利益和要求的有条理的程序”，所以“能特别容易地从经济活动方面转到政治活动方面”。［１８］为了防止特殊利益集团操纵民众的偏好和政府的行动，政府应鼓励利益团体在利益表达过程中相互竞争，通过组织化利益表达的竞争方式使得任何利益团体都不会永远处于支配地位。（三）利益表达的基本要求：合法化、规范化尽管西方国家民众的利益表达呈现组织化、多元化的渠道，但学者和政权机关均强调利益表达必须合法化、规范化。阿尔蒙德认为，“大多数政治体系都对使用强制手段加以严格的限制”，特别是对“反政府的强制手段，即使是非暴力的，也是被禁止的”。［１９］事实上，由于强制性利益表达方式会给执政者带来巨大震动，造成社会动荡，因此当局在制定法律常宣称强制性利益表达方式为非法行为并加以禁止。如１８世纪末英法两国颁布的《全国性禁止结社法》和《夏勃里埃法》均明令禁止工人结社、罢工和示威。２０世纪３０年代美国颁布的《国家劳资关系法》、《公平劳动法》、《国家劳工管理关系法》和《劳资合作法》等也对工人的利益表达行为进行了详细的限定。西方社会中的罢工、游行示威等街头集体行动基本上都是在相关法律制度规定下进行的，一般不会对经济发展和社会体制造成非常严重的危害。即使欧美发达国家赋予的公民结社、罢工、集会的权利，也有着严格的法律规定。如美国的《国家劳工管理关系法》规定，政府雇员和关系公共安全和社会正常运作的部门不允许罢工，一旦总统认为罢工将危及全国卫生和安全时，可以指定调查委员会对争议问题进行调查。因此，正是由于强调利益表达合法化、规范化，所以各种组织就会积极影响、参与国家立法和社会政策制定工作。如德国工会联合会为体现工会的利益诉求设立了劳动立法部和社会政策部，积极向立法部门施加影响，迫使联邦政府通过了《煤钢共决法》，有效保障了工人的利益。四、西方利益表达理论对构建中国民众利益表达机制的启示我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民能够通过人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，保证全国各族人民享有宪法和法律规定的民主、自由和权利。而西方资本主义国家普遍实行的三权分立制度是资产阶级内部利益的一种调整，是为资产阶级利益服务的，是少数人进行利益表达的工具。因此，我国公众利益表达机制依托的政治体系与西方公民利益表达方式的政治基础具有本质的区别。然而，当前我国正处于社会结构的急速转型期，社会利益分化和公众利益表达增长对政府公共政策的制定能力提出了挑战，所以西方利益表达理论形成的社会背景，阐释的利益表达的本质、方式和基本要求对构建我国民众利益表达机制有一定的启示。（一）必须正确认识民众的利益表达西方利益表达理论形成的过程表明，在一个利益充分分化的社会里，利益主导成为了社会的基本准则。也就是说，在这样的社会里，利益是主导群体行为以及个体行为的基本依据。而利益驱动必然会使民众采取各种方式通过利益表达影响公共政策机关的决策，维护自身的利益。当今中国正处于社会急速转型期和利益分化的进程中，利益分化导致了社会成员间利益差别较大，从而激发了利益受损群体利益表达的冲动，他们非常渴望将自己的利益诉求传递给各级公共政策部门。因此，政府决策部门应清楚地认识到利益分化时代公众利益表达的增强具有一定的社会客观性，即利益表达是民众需求的输出过程。这就要求他们必须努力拓宽公众利益表达渠道，增强公众利益需求输入的实效和水平，为公共决策获得充足的信息，从而实现公共决策的科学化。但是，我国不能照搬西方学者认同的通过利益集团间的博弈形成政策框架和内容，毕竟西方利益集团代表的是少数人的利益，其政策的制定常常偏离国家利益或损害社会底层民众的利益。（二）积极畅通利益表达渠道西方学者对利益表达途径的研究表明，由于公民或利益集团的利益表达具有目的性、多样性、动态性和输入性，所以西方社会形成了多元化的利益表达渠道。公民个人可以直接向有关机构表达自己的利益诉求，也可以通过利益集团以集体形式与党派、政府、议会进行政治沟通，表达自己对政策制定、制度设计等的意见。这给我们的启示是，改革开放后的中国社会利益结构已经发生了巨大变化，原来的整体性的利益结构已经转化为多元化的利益结构，不同的利益人或利益群体均具有利益诉求的强烈愿望。近年来出现的大量的越级上访和重复上访现象就是一种体现。尽管我国已经加强并完善了信访、举报、市长热线电话、新闻媒体投诉以及人代会议案提案的制度设计，但人们仍感觉到没有有效的利益诉求渠道。因此，我们应在自己的政治框架内尽可能畅通利益表达渠道，使民情能够及时、快速、准确、有效地上达决策部门，满足民众多元化的利益表达。然而，西方的多元化利益表达渠道很多情况下只是表面的、虚设的。现实中，只有那些超大规模的、力量雄厚的、能够控制社会经济命脉的利益集团才能影响政府、党派、议会的政策制定和调整。因此，我们必须根据自己的国情，强化各级党组织、政府、人大、政协以及合法登记的社会组织、新闻媒体的利益聚合功能，使民众能够通过不同渠道表达利益诉求，影响公共政策的制定，切不可将西方的利益表达方式在中国进行简单的移植。（三）通过组织化方式进行民众利益表达西方利益表达理论认为民众通过组织进行利益表达才能有效维护自身利益，分散的、脆弱的、无组织无纪律的利益表达不仅会扰乱社会秩序而且对政府政策的制定和调整也不会产生任何有效影响。因此，我国的政府决策部门应疏导、号召、约束、鼓励公众通过政府信访部门、合法的社会团体来表达自己的利益诉求或者通过执法机关以诉讼的形式解决矛盾纠纷，且在进行公共决策时整合民众通过合法组织进行的利益表达，实现地方政府与公众之间的良性互动和沟通。然而，这里要特别注意的是，西方学者强调的利益集团、政党、政治精英等利益表达对象并不完全适用我国国情，我国各决策部门要强化对公众利益表达的合法组织和渠道的双重建构，以便使公众的利益诉求能够通过中国政治体系内外的相关组织和渠道合乎秩序、合乎规范地表达出来，进而从根本上消除影响社会稳定的非制度化利益表达事件。（四）民众利益表达应实现合法化、规范化西方利益表达理论强调利益表达的合法性，认为强制性利益表达方式会导致社会秩序混乱以及公众诉求无法得到及时有效的回应。所以，西方政府对可能导致社会动荡的强制性利益表达方式持坚决禁止的态度。因此，我国各决策部门应教育、引导公众通过合法的、规范的渠道和方式进行利益表达，同时也应该提供更多的可操作的、畅通的、合法的利益诉求渠道，使双方的政治行为均在法治的轨道上运行。当然，我们还应该看到，西方学者强调的合法的利益表达渠道也不适用于中国，毕竟他们的法律和制度与我们的法律有着本质的区别。教育期刊网 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