廉政体制外监督：类型与方式

刘家明（嘉应学院，广东梅州５１４０１５）摘要：以法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与治理腐败的活动，称为廉政体制外监督。据此定义，廉政体制外监督可分为五种类型，其方式和途径包括：政府系统内民主监督、政府系统内非常规监督、政党监督、公众组织与公众监督、舆论监督、重大议题触发型监督和技术监督。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：廉政体制；体制外监督；治理腐败；廉政建设中图分类号：Ｄ６３０．９文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０7－００２７－０７收稿日期：２０１５－０２－２８作者简介：刘家明（１９８１—），男，湖北安陆人，嘉应学院政法学院副教授，中南财经政法大学博士研究生，研究方向为公共管理战略。廉政体制外监督是对廉政体制内监督必要、有益的补充。实施廉政体制外监督，不仅能弥补廉政体制内监督存在的缺陷，促使廉政体制内监督的规范化与监督效率的提高，而且能促进廉政体制的渐进式改革与公共权力监督体系的不断完善，最终有效地实现廉政建设的目标。因此，对廉政体制外监督的类型与方式进行学理分析与实证归纳十分必要。一、总论廉政体制内监督与廉政体制外监督的区别在于监督主体的监督权力、方式是否符合相关法律规定，是否占用了国家相关法律制度资源。其区别的标准不在于是否行使了法律规定的权力，而在于对公共权力的监督与防治腐败是否超出了宪法、法律法规的相关规定。本文将法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与治理腐败的活动统称为廉政体制外监督。从理论上讲，由于公共监督系统的主体、对象、职责、权力、过程及其方式等要素众多，因而这些要素中只要有一个不在法律规定之内，其监督均属体制外监督。然而，现实中法律规定总有不周之处或存在模糊性，因此，廉政体制内和体制外的区分也是相对宽泛的。为避免分类不清或与下文逻辑不符，这里做一种补充界定：宪法、法律法规中具有笼统的规定而对具体监督的职责与权力，渠道与途径，过程及其方式、方法等要素之一或更多要素没有明确规定的，且没有形成长效机制或没有常设机构的，都视为体制外监督。从公共权力监督的要素和过程来看，完整的监督系统主要包括五个要素：监督主体，监督职责与权力，监督对象、内容等客体，监督行为及其方法，监督渠道与途径。廉政体制外监督的一般过程是监督主体根据其权责或维护自身权利的需要，通过某种渠道或途径，对客体采取某种方式方法进行监督的行为。根据上文对廉政体制内外划分的方法，只要这五个要素中的任何一个要素不在法律规定之内的监督均属体制外监督，而不论其他的要素是否在法律规定之内（即在廉政体制内）。据此，廉政体制外监督可分为五种类型：法律没有规定的监督主体，法律没有规定的监督权力或责任，法律没有规定的监督对象与内容，法律没有规定的监督行为及其方式、方法，法律没有规定的监督渠道与途径。如下表所示，表中还设计了廉政体制外监督的七大方式以及这些监督方式所对应的体制外监督的具体形式。既有的法制规定与体制内的监督形式往往是有限的，而体制外监督的创新却是无限的。因此，表中所列出的体制外监督形式仅仅是部分举例或笼统概括。根据经济社会发展与政府改革的需要及反腐倡廉的新形势，在廉政建设实践中完全可以探索出更多、更有效的创新举措。廉政体制外监督的类型与方式二、分论（一）政府系统内部的民主监督监督的实质是一种权力制约机制，是一定的权力主体对其他某个或某些权力主体在行使权力时进行制约的过程与方式。民主监督主要体现在权力制约方面的平等与自下而上：其一是平行部门之间的权力分立与制衡，以防止个别部门权力泛滥；其二是下级部门对上级部门、下属对领导、个人对组织所体现出来的在一定程度上的权力与权利的约束，防止组织对个人以及个别领导对所在部门与下属的专制，继而造成侵权与腐败。首先，在我国政府系统内部，各部门因各自的分工不同而存在一定程度的相互制约性，但总的来说表现为党政不分，行政机构的权力过大。其次是人民代表大会和司法部门，其监督权力的力度相对较弱，而政治协商会议与政府组织内部的职工代表大会或工会的监督作用也较小。这样的监督机制一时难以做出重大调整，必须寻求体制外的增量以实现权力格局的整体动态平衡。具体而言有以下途径：第一，完善民主选举的人事任用制度，实行自下而上的推荐与选举，领导由下级部门和下属员工基于绩效选举产生；第二，在组织内部实施自下而上的绩效考核与评估，提高评估的独立性与客观性；第三，完善民意表达与监督运行机制，如拓宽申诉、投诉、检举、建议、复议等监督方式的具体渠道等。（二）政府系统内部的非常规监督政府系统内部的非常规监督是针对特殊和例外情形而采取的监督形式，尽管其在一定条件下非常重要且必要，但不得随意使用，否则会引起常规监督的混乱及其在更大范围的失灵。为此，需要在相关廉政法律法规的基础上对其疏漏或例外情形做进一步的解释和补充，严格规范非常规监督的应用范围、前提条件、实施程序与方法。由于例外的、特殊的情形可能不断出现，这里仅列举几种情形：一是在一定的条件下或环境中允许越级举报与投诉，防止监察部门不作为或上级对下级的侵权，该情形需要具体明确其适用的“条件和环境”。二是在一定的条件下或环境中允许自上而下地越级监督与问责，这种监督方式可能由上一监督方式而产生，但其应用条件更为严格（否则后果不堪设想），而且要将越级监督的方式进行准确的限定。例如责令、指示而不是取代直接主管部门及其领导履行监督职责。三是在一定的条件下实行跨体制或跨区域的监督，减少来自权势部门的不正当干预，回避监督主体之间、主体与客体之间的利益关联，这样，不仅能够促使监督更具客观性和公正性，而且非常规的监督常常会收到意想不到的效果。例如：官员异地受审方式已被较广泛采用，但法律规定官员应在管辖地或事发地接受审判。笔者认为，实施跨系统、跨体制的评估与问责方式，可以大大提高监督的实效，应广泛运用。四是针对新的形势和新出现的问题，在廉政体制外以政策或试行规定的形式进行增量创新，如对官员复出的监督。五是对腐败易发、频发的部门及其领导实施更为严格的监督。对腐败易发、频发的部门，不仅要有更为具体的监督措施，而且要接受多头监管；对领导干部的监督不同于一般公务员，应进行更加严格的监督。例如：不仅要求其申报财产、做述职报告，而且要求其申报家属经济情况或建立廉政信用档案，使之与在职消费水平、退休金领取等挂钩。（三）政党监督体制内的政党监督存在的问题在于：执政党内外的监督主体与执政党及其领导干部等监督客体之间存在权力不对称现象。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。［１］任何拥有绝对权力的个人或组织，必然导致绝对的腐败。邓小平说得好：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定历史任务的一种工具。”［２］党作为人民群众的工具，就必须接受人民群众的检验、审查、维修，否则就会生锈、腐化、变质进而失去功效。根据上文所述，体制外的政党监督方式主要有：一是丰富并完善党内民主监督形式，如民主选举与评估问责。与司法监督相比，其重点在于通过加强党的纪律和民主作风建设，从源头上预防腐败。二是将党内监督与社会监督有机结合起来。一方面，在党内设置各种反映社情民意的渠道和途径，如举报、申诉、社会调查、意见征询、领导接待等制度；另一方面，切实保障宪法赋予公民的批评、建议、控告、检举等权利，认真处理公众和社会舆论反映的各种问题。三是强化纪委监督，增强其相对于监督客体的独立性与中立性，或试行越级举报与越级调查。四是加强民主党派和政协的监督，明确其监督的具体权责、内容与对象、渠道与途径、方式与方法，提高其监督的法律地位。（四）公众组织与公众监督我国《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务与社会事务。但法律不可能对人民监督、管理的各种途径和形式做出明确、完整、具体的规定，因此，体制外监督就成为了一种重要的监督方式。要使公众组织和公众在体制外实现有效的监督，必须保障人民民主权利。正如毛泽东所指出的那样，只有充分发扬人民民主，使政府接受人民群众的广泛监督，才能跳出政权兴衰的周期率。为此，必须丰富民主形式，拓宽民主渠道，寻找民主选举、民主参与、民主监督的可行路径；通过多种合法有效的渠道、途径切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；降低通过言论、出版、集会、结社、游行、示威等民主监督形式的门槛，放宽准入条件；降低批评、建议、申诉、控告、检举等方式监督公共权力运作的实施成本与风险，采取多种救济措施，免除公众的后顾之忧。对体制外的公众监督，必须拓宽社会参与渠道，建立问责机制。《联合国反腐败公约》专门提出了社会参与反腐败的问题，世界银行官员丹尼尔·考夫曼博士认为，对公共部门功能的监督及参与是反对腐败和改善治理的一个至关重要的砝码。因此，社会参与反腐败已成为国际共识。事实上，只有参与才能知情，只有参与才能提高公众监督的质量与效率。为此，应学习、借鉴各国在治理腐败实践中建立的形式多样的公众参与机制。这些机制包括：公开听证，即在涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策时，举行听证会，广泛听取社会公众和相关利益群体的意见，以保证政策和决策符合民意；民意调查，其反映了公众对政府的期待，对政府政策的评价，对政府行为和绩效的评估，是构成政府责任的基础；咨询委员会，即政府设立各类咨询委员会，吸收社会各界人士参加，这样，不仅有利于促进决策的科学化，也为社会监督敞开了大门；利益群体，其可以在一定程度上将成员的愿望转变成政治需要，同时也可以起到监督政府的作用；还有其他诸如选举投票，对政府提出批评和建议，举报官员违法渎职行为的各种方式与路径。［３］民主参与机制还必须与社会问责机制相结合，因为只有同责任追究机制相结合才能取得实效。此外，众多非政府组织、非营利组织、压力集团等社会组织和群体的不断兴起，也为体制外监督的增量创新提供了很多机会，因此，政府应该顺应社会发展趋势，增强其合法性、独立性与规范性，发挥其在扩大公众参与、提供利益表达渠道、反映公众诉求等方面的功能，从而监督公共权力的运行。（五）社会舆论监督社会舆论监督尤其是新闻媒体与网络的舆论监督，信息量大，覆盖面广，传播迅速，影响广泛，能迅速、有效地聚焦公众的呼声，从而形成强大的社会压力，引起党和政府的高度关注，迫使体制内监督主体秉公办事，依法严惩腐败。尽管社会舆论是遏制权力、监督政府履行责任的有效措施，但在我国尚未将其制度化和法制化。例如：我们时常见到记者采访受阻的窘态以及就是否有采访权进行争辩的尴尬。在采访权、报道权受到限制甚至人身安全得不到保障的情况下，记者们只能实行跨区域、跨体制的媒体揭露与曝光方式，或进行暗访或“卧底”调查。例如：南方某台“今日一线”栏目的“兄弟连”记者在进行“一线特攻”时就时常采用暗访、卧底与跨域报料的方式，引起了强烈的社会反响，收视率居高不下。“今日一线”由此成为华南地区最具代表性和影响力的电视民生新闻栏目和“２０１１年度全国民生类年度品牌节目”，并获得了“２０１１年度电视民生类节目盛典”最大奖。社会舆论的体制外监督在网络舆论方面更是大有可为。互联网的普及使社会舆论通道更加开阔畅通，交流环境更加宽松自由，信息来源更加广泛多元，信息传递更加快捷高效。我国超过３亿的网民蕴藏的社会监督力量十分庞大，网民不仅是信息的接受者，更是信息的制造者和传递者，广大网民的关注、谈论、表态与互动产生了强烈的社会共鸣，凝聚成了强大的社会监督合力。网络舆论监督不仅信息海量、传递即时、直观互动，而且可以打破体制与管理、版面与成本、时间与空间的多重束缚，使平民百姓成为高效的监督主体，使“社会公器”与“第三权力”的作用与地位得以真正显现。无论网络传播采用什么样的平台与形式，不管是个人网页还是门户网站，不管是电子邮件、微博还是政治博客，不管是ＢＢＳ还是其他网上论坛，不管是ＱＱ、ＭＳＮ、雅虎通等聊天工具还是各类搜索引擎，都可以被网民用作评政与议政、检举与揭发、调查与跟踪、投诉与申诉、问政与问责的监督工具。（六）重大议题触发型监督重大腐败议题、与腐败相关的议题或有失社会公平正义的与公共行为相关的议题，都是重大议题触发型监督的内容。重大议题触发型监督既可能属于廉政体制内的主动监督，如“两会”代表在人民代表大会和政治协商会议中提出的防治腐败的重大议题所引发的体制内监督的持续，但更可能是在体制外直接进行的监督或由体制外监督压力所引发的与体制内监督的对接。这些议题之所以成为公众和媒体普遍关注的焦点，是因为该议题背后隐藏的违法乱纪行为长期没能得到遏止，于是关注度聚集，从而形成社会性议题；是因为该议题背后的事件不是偶然事件，而是具有代表性的必然事件，其反映了官场的“潜规则”、典型的侵权行为、官员生活腐化等普遍存在的问题。但无论是哪种情形，都与廉政体制内监督的不作为或失灵有关。因此，对重大议题触发型的体制外监督，更多是压力集团或利益群体（如环保协会）、媒体与网络、公众形成了舆论焦点议题而触发的体制外与体制内监督的结合。这些重大议题具体包括：长期举报无门、投诉无果而出现的事件（如开胸验肺、自焚等自残事件）或群体事件（针对主管部门或监督部门的聚众闹事事件），集体性的上访、投诉或举报事件（如土地赔偿或侵权纠纷），网络热议或疯传的有损政府形象的事件（如某官员天价消费事件），重大安全事故（如重大工程质量安全问题、毒奶粉事件）或公共危机事件所触发的对政府监管部门及责任人的问责，媒体舆论关注的焦点事件（如“三公”经费），及其他有代表性且让人联想到腐败的事件（如“官二代”炫富或耀权事件），等等。这些议题可以形成舆论监督的压力，但要发挥更大的监督效力，还必须形成其与体制内的对接机制，这样，才能彻查腐败并从根本上惩治腐败。因此，在人大或行政监察等部门设置专门的监督委员会，针对重大的腐败议题或有代表性的群体权益表达与诉求事件进行专项腐败整治是很有必要的。（七）技术监督技术监督是预防与惩治腐败的工具、手段或途径，也可以成为反腐败的直接、有效的方法与机制。然而，技术是中性的，一旦被腐败分子掌握和使用就可能成为违法乱纪的渠道或手段，就会导致高科技犯罪的发生。随着信息与通讯技术的进一步发展，尤其是互联网的普及、电子政务的应用、大数据分析的应用、网络银行与电子货币等金融工具的创新、物联网的兴起、３Ｄ甚至是４Ｄ信息技术以及智能手机的推广，采用技术监督手段已成为时代发展的必然要求。当前，应用较为广泛的是网络监督（这里强调有一定技术含量的直接监督，其不同于上文的网络舆论）。例如：以ＰＤＡ、联网手机和个人电脑为终端，通过有线或无线的网络链接，登陆举报网站进行揭发检举，进入网络信访中心举报申诉，或接入网上派出所进行报警、报案等。网络反腐既要充分发挥官方网络监督主渠道的作用，完善规范化、程序化的网络监督过程，通过具体的法规或政策建立网上举报、信息筛查、立案调查、结果反馈等统一的运作流程以及网络信息收集和处置机制、网络举报和受理机制；也要重视和规范民间反腐败网站的监督作用，为民间反腐提供制度化出口，使民间网络反腐与现有的反腐机制良性互动，成为政府反腐败的合作者，如允许成立民间反腐败组织或网站，其信息等资源与政府共享。［４］这些网络监督方式、流程及注意事项应向全社会公布，使广大网民和手机上网用户都可以成为监督者。此外，以政府门户网站为窗口的电子政务监管功能也不容小觑。在电子政务政府对市民间的ＧｔｏＣ、政府对企业间的ＧｔｏＢ、政府与雇员间的ＧｔｏＥ、政府部门与政府部门间的ＧｔｏＧ等应用模式中，有时会发现公务员在电子档案、业务处理、公文流转等方面存在的违纪违规问题。公文流转包括政府部门内部、多级政府之间以及不同政府部门之间的文电、信息、督查、会务、值班、接待等主要办公公文的流转，而且政府经常从下级单位收集数据和报表，以便进行汇总、统计分析与稽查核实。以电子政务的基本模式ＧｔｏＧ为例，其具体实现方式有政府内部网络办公系统、电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、垂直网络化管理系统、横向网络协调管理系统、城市网络管理系统等等，真正高度集成的电子政务系统可以实现不同地区、不同部门信息的共通共享、比对审校、核查与追溯。另外，其他的技术手段如管理或业务信息系统、信息搜索技术、智能挖掘技术、扫描与拍摄技术、视频监控手段、定位与跟踪技术（如对公车使用的监督）、网络或电话通讯追踪技术、语言识别与图形处理技术、云计算与物联网技术、电子感应技术、心理测量技术、网络银行与电子货币跟踪技术以及公务消费、信用卡与金融证券监管技术等等，都可能成为反腐败监督的重要技术手段。在大数据时代，基于大数据的收集、挖掘与分析的信息技术监督在解决监督信息不完全、信息不对称等问题和降低监督成本方面，其应用价值也不容忽视。可以说，反腐大数据将成为廉政建设的一项重要内容。教育期刊网 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参考文献［１］（法）孟德斯鸠．论法的精神（上册）［Ｍ］．张雁深译．商务印书馆，１９６１．［２］邓小平文选（第１卷）［Ｃ］．人民出版社，１９９４．［３］张成福，党秀云．公共管理学［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００７．［４］吴海红．反腐倡廉建设中的社会监督机制研究［Ｊ］．探索，２０１２，（０１）：６０－６４．（责任编辑：高静）