试论我国农村集体土地所有权主体制度之改革路径

徐英兰（中共辽源市委党校，吉林辽源１３６２００）摘要：我国农村土地所有权问题的症结主要在于农村集体土地所有权制度。法律并没有规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权主体和执行主体的界限和地位。农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化的问题，本文从历史、文化、制度方面分析了集体土地所有权主体制度缺陷的成因，并在探讨了农村土地国有化或私有化改革路径的基础上，提出了通过完善农村土地承包经营权等土地使用权而间接强化农村土地集体所有权主体制度的改革建议。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：农民集体；农村土地所有权；农村集体土地所有权主体制度中图分类号：Ｄ９２２．３２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－００６１－０８收稿日期：２０１４－１２－２０作者简介：徐英兰（１９８１—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校讲师，研究方向为法律。　　土地改革基本完成之后，我国农村掀起了农业合作化高潮。在１９５６年－１９５８年的高级社集体土地所有权阶段，农民私人土地所有权被取消，农村土地所有权的主体变更为高级农业生产合作社。在１９５８年－１９８２年的人民公社集体所有权阶段，我国实行“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度。“三级所有、队为基础”即以生产队为基础，公社、生产大队、生产队作为各自土地所有权的主体，对自己的土地享有独立的所有权和管理权。这种“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度被１９７５年我国《宪法》和１９７８年我国《宪法》所确认。１９８２年至今是现行集体土地所有权阶段。家庭联产承包责任制实行后，农村土地等生产资料仍归集体所有，但交由农民承包经营，集体对承包户提供管理和服务，承包户在承包合同约束下从事农业生产经营活动，集体土地的使用权与所有权分离。１９８２年我国《宪法》以法律形式确认了这一改革成果。此后，我国的《民法通则》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》和《物权法》等都对集体土地所有权进行了明确规定，但因为历史、文化、制度等原因，我国农村集体土地所有权主体制度依然存在着法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等缺陷。一、农村集体土地所有权主体制度缺陷的主要表现（一）农村集体土地所有权主体制度的法律概念涵义模糊法律概念的作用就是用精准的法律语言传达立法者的意志，让人们产生非歧义性的正确理解。集体土地所有权的主体——“农民集体”作为一个法律概念，其界定也应当力求精准。需要明确的是集体土地所有权是一种民事权利，所以“农民集体”应当属于民事主体。我国《民法》规定的民事主体包括自然人、法人和其他组织。“农民集体”显然不属于自然人和法人，那么是否属于其他组织呢？在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中对“其他组织”作出的司法解释和所列举的种类中，“农民集体”并不在其中，因此，“农民集体”不属于其他组织。“集体”是一个含义宽泛且无精确内涵的概念，其意指许多人合起来的有组织的整体。“农民集体”从一定程度上来说是我国计划经济时期遗留下来的概念，是政治制度变革的产物，准确地说它并不是一个严格的法律术语，因此难以在我国法律制度中被准确定性。但是考虑到长期以来“农民集体”已经被民众广为接受，法律关于“农民集体”的表述也比比皆是，仅仅因为其存在缺陷而将其完全排除在我国法律制度的概念领域之外的做法也不可行。因此，为了使“农民集体”真正发挥其作为集体土地所有权主体应有的功能，明确“农民集体”的法律内涵就变得至关重要。（二）农村集体土地所有权主体的法律地位缺失正如我国台湾地区学者史尚宽所言：“为权利主体，须经法律的承认。”［１］“农民集体”已经得到了法律的承认，但是却因法律界定的内涵不清晰，丧失了应有的法律地位。根据我国《物权法》第６０条的规定，所有权的行使主体是村集体经济组织或者村民委员会、村内各集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织。“农民集体”是农村集体土地所有权主体，却不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营、管理。“农民集体”与这些行使主体之间存在着什么样的法律关系？“农民集体”作为民事主体的独立的意思形成和表达制度是什么？［２］行使主体在行使所有权时是否遵循“农民集体”的意志？这些事关“农民集体”切身利益的重要事项法律都没有做出明确规定。在这种情况下，农民不知“农民集体”为何物，加上个别乡、村干部利用对农村土地的支配权牟取私利，县、市政府也不同程度地存在着忽视“农民集体”土地所有权的现象，这样，当三级土地所有权行使主体的利益发生冲突时，往往会出现上一级行使主体侵犯下一级行使主体利益的问题。这就进一步加剧了“农民集体”的法律地位被架空的可能，结果是使农村集体土地所有权“在行政权力控制下成了一种残缺的所有权，在村社干部权力支配下被异化”。［３］因此，赋予“农民集体”明确的法律地位，明晰其构成要素和运行原则，使农村集体土地所有权成为一种实实在在的民事权利是十分必要的。（三）农村集体土地所有权主体的利益虚化财产所有权的根本在于收益权，社会经济生活中的各个经济主体追逐经济收益是天然属性。“农民集体”作为集体土地的所有权人，应当拥有财产并享有经济收益。在农民私人的土地所有权时期，土地的所有权是农民私人，所有权人获得了相应的报酬。在高级农业生产合作社阶段，合作社仍然能够通过扣除生产费用和留出公积金、公益金的方式实现收益。在实行家庭联产承包责任制初期，农户承包经营集体土地所得的收益一部分上交给国家，一部分留给集体，剩下的属于农户自己所有。其中留给集体的部分主要包括农户向村民委员会上缴的村提留，即公积金、公益金、行政管理费等，“农民集体”的收益在一定程度上也能得到满足。然而，我国于２００６年在全国范围内取消了村提留。村提留的取消使得“农民集体”完全丧失了其应享有的土地利益，事实上“农民集体”应获得的土地所有权利益被享有土地承包经营权的农户分享了，“农民集体”的利益因享受不到任何经济收益而被彻底虚化。二、农村集体土地所有权主体制度缺陷之成因分析（一）历史因素在建构集体土地所有权主体时，对历史经验教训予以总结是十分必要的。集体土地所有权主体制度出现较大的缺陷是历史形成的。新中国建立初期，我国面临着许多困难，国民经济急需恢复，为此国家提出了实现工业化的目标，我国农村土地法律制度的建构也始终围绕这个目标。在农村，为发展初级农业生产合作社，取消了私人土地所有制，将初级农业生产合作社进一步转化为高级农业生产合作社乃至发展为后来的人民公社。在改革开放、实行社会主义市场经济之前的这一阶段可以称之为社会主义计划经济体制时期，在这一时期，国家对农业生产合作社、生产队课征农业税，当农产品供给出现短缺的时候，国家对主要农产品实行统派统购制度，压低农产品收购价格，提高工业品销售价格，因此，农村土地所有权人对其所有物——土地失去了应享有的利益。在确立社会主义市场经济后，我国法律规定继续限制土地的自由买卖，土地需通过征收转化为国家所有之后才能进入建筑用地一级市场，政府凭借行政征收的权力，低价征收农用地，然后高价出售，这样，土地所有权人的角色就模糊起来。在计划经济时期，政府的指令性计划高于一切，“政社合一”的体制使得行政权力渗透到农村集体土地所有权制度运行过程中。农村集体经济组织在一定程度上集土地所有权和行政权于一身，国家和集体的角色含糊不清，甚至出现了一定程度上的利益混同。改革开放时至今日，我国由于实行了家庭联产承包责任制，使农村社会发生了日新月异的变化，但计划经济时期遗留下来的许多问题依然存在，农村土地法律制度始终未能割断其历史“脐带”，现行农村集体土地所有权制度只能在历史荆棘下蹒跚前行。（二）文化因素我国经历了漫长的封建社会，在封建社会制度下形成了自给自足的小农经济。费孝通的研究揭示了农村社会的历史传统和伦理价值。村民聚村而居是由小农经营的模式决定的，村民为了水利的需要，为了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐渐形成家族。村落中的人们习惯在一个固定的区域活动，各自保持着孤立的社会圈子。这样的社会结构导致了中国传统文化中缺乏个人主义，家族组织中的家长在家庭中拥有至高无上的权力，家庭财产都归于家长名下，子女在家中没有独立的财产，没有独立的人格，没有独立的意志，这种封建家长制传统与崇尚自由、民主、平等、意思自治的现代民法精神是格格不入的。而现行关于集体土地所有权的立法规定是需要建立在现代民法精神基础之上的。在还没有完全形成民主传统的农村，农民对于土地产权保护的意识还比较淡薄，在这样一个农村社会环境中，即使设计再先进、再科学的法律制度也无法得到很好的贯彻和实施，这也是造成集体土地所有权主体制度的运行出现困境的原因之一。（三）制度因素由于我国的封建家长制传统再加上新中国成立后实行计划经济体制，民法长期得不到重视，物权法理论和物权立法也一度成为民法体系中最不完善的部分。我国民法学者比较重视大陆法系的物权法理论的发展，由于对传统所有权理论的反思不够，提出了物权理论应采用从“归属”到“利用”的理念，因此，我国一直将注意力放在农地利用制度的设计上。改革开放后，我国实行的家庭联产承包责任制为农业发展做出了突出的贡献，促进了农村商品经济的发展，改善了农民的生活。家庭联产承包责任制是对农地利用制度的大胆尝试，但是其局限性也慢慢显现出来，其限制了机械化和科学技术的大规模推广，甚至在一定程度上阻碍了农村生产力的发展。［４］家庭联产承包责任制被写入宪法，倍受青睐，但与此形成鲜明对比的是农村集体土地所有权制度备受冷落。不少法律虽然规定了农村集体土地所有权制度，但内容极为简略，更没有解决农村集体土地所有权权属纠纷的追责制度和救济制度。可见，我国法律在制度构建上并没有给予农村集体土地所有权制度应有的关注，这在无形中阻碍了农村集体土地所有权主体制度的发展和完善。三、农村集体土地所有权主体制度的改革路径根据物权法定原则，土地所有权与土地使用权一样具有排他性物权。土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、建设用地使用权等用益物权应受制于所有权，并与土地所有权相伴而生。而我国各类法律规范都存在着“重用益物权而轻所有权”的问题，即弱化农村集体土地所有权、强化农村集体土地承包经营权。因此，探讨农村集体土地所有权主体制度改革的基本路径，首要问题是要把集体土地所有权与农民土地承包经营权（用益物权）作为真正的物权对待并予以高度重视，防止出现“虚化农村集体土地所有权，强调其使用权”的现象。权利主体是权利的核心元素，完善农村集体土地所有权的出路是改革农村集体土地所有权主体制度，解决农村集体土地所有权主体制度“法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化”等问题。我国物权法在立法时，学界对于包括土地所有权在内的所有权制度的立法上有“一元论”和“三分法”两种不同的观点，而不同立法的体例则选择了不同的改革路径。（一）关于农村集体土地所有权主体国有化和私有化路径之否定梁慧星教授参考大陆法系国家的立法传统，主张“一元论”，即所有权制度主体不作为所有权划分标准，而以所有权的标的为划分标准，将所有权划分为不动产所有权和动产所有权，构建单一的所有权制度的立法模式，然后在此基础上再做细分。［５］不少持“一元论”的学者倾向于将农村土地所有权主体限定为国家所有或私人所有，此为改革路径之一。国有化的基本观点是将农村土地集体所有收归国家所有，赋予农民土地永佃权等使用权。尽管支持此观点的学者认为，国有化不仅维护了生产资料公有制的根本制度，有利于国家宏观调控并加强了对农村土地的管理，还可以绕开土地产权历史追索难题、降低改革成本，但其缺点也是显而易见的。如果不充分考虑历史因素（农民通过革命取得土地）和农民的自身意愿而将农村土地国有化，就会伤害农民的情感。此外，如果农村集体土地全部收归国有转由政府管控，相比市场调控，可能会降低土地利用效率，也可能会引发严重的土地腐败问题。相比之下，持私有化观点的学者则倡导将农村土地集体所有变革为农民所有，赋予农民包括所有权在内的完整土地权利，即农民真正成为农村土地所有权之主体。私有化的观点主要考虑以下因素：⑴历史因素。刚建国后的土改运动已经证实农村土地本来就属于农民所有，土地私有化有助于社会正义的实现。⑵情感因素。与国有化相比，农村土地私有化能从根本上保障农民的根本利益，激发农民的耕种热情。⑶抑制腐败。在一定程度上可以规范基层政权及农村干部随意插手农村土地管理的不合法行为，从而减少土地腐败现象。⑷效率因素。私有化的农村土地可以自由买卖、抵押，有助于将家庭经营转变为规模化的集约化经营，提高土地的生产效益；有助于减少掠夺式经营等短视行为，实现土地资源在全社会范围内更有效的配置，最终实现农村土地市场的繁荣。即使农村土地私有化有如此多益处，但土地私有化依然可能会带来新的社会问题，因为国家很难再像过去一样通过行政手段对农村土地流转进行限制，因此极易导致土地兼并现象出现，进而产生贫富两极分化等新问题。［６］鉴于农村集体土地所有权主体国有化或私有化都存在一定缺陷，近年来有部分学者试图跳出国有或私有这一思维定势，试图借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”这一独特的改革路径。其实即使“混合所有制”克服了国有化没有考虑到农民意愿问题、土地腐败问题和私有化的土地兼并、管理问题，也无法解决国有化或私有化的真正落实问题。一方面，国家无力按照现行的土地征用制度实行农村土地国有化的赎买，更不能以伤害农民的情感为代价通过行政手段无偿收回农村集体土地，这些都不具有实际的可操作性；另一方面，在私有化过程中，由于土地产权历史追索难，同样会使私有化的实现存在巨大障碍。除此之外，农村集体土地所有权问题既是法律问题也是政治问题，且政治问题是首要考虑的问题。国有化和私有化都将使农村土地利益格局发生巨变，容易导致社会动荡，风险极大。国有化可能会伤害到农民的利益，影响到农村的社会稳定。社会主义公有制是我国的根本经济制度，农村土地私有化是对这一根本经济制度的挑战，这无疑也是没有生存土壤的。综上所述，由我国社会主义公有制决定的社会主义农村集体土地所有权制度，适宜的变更方法应是继续完善农村集体土地所有权，而不是否定集体所有权，通过国有或私有的方式再造所有权；应是继续提升农村集体土地所有权实现的效率和权益配置的公正性，而不是从根本上改变农村集体土地所有权的主体属性。（二）在坚持农村土地“农民集体”所有的基础上进一步完善农村土地承包经营权⒈坚持农村土地“农民集体”所有。虽然由于历史、文化、制度等方面的原因，农村集体土地所有权主体制度存在不少缺陷，但正如前文所论述的那样，在现有条件下，将农村土地集体所有进行国有化或私有化甚至混合制化，都不具有现实意义。而坚持农村土地“农民集体”所有反而可能是探寻进一步改革农村集体土地所有权制度的有效路径，当然此处之改革实为“完善”之意。且此种观点已经获得不少学者的支持。如王利明教授就主张保持民法通则中规定的“三分法”，即国家所有权、集体所有权和个人所有权。［７］现行《物权法》采纳了“三分法”的立法模式，将农村土地所有权制度规定为国家所有权、集体所有权和私人所有权。我国《物权法》把维护国家基本经济制度置于优先地位，将其作为基本原则而成为我国《物权法》的核心，贯穿并体现在整部《物权法》的始终。这种立法体例将我国《宪法》中的“所有制”之“所有”借入为物权法之“所有权”之“所有”，这既完全符合合宪性要求，又维护了立法者正确的治国理念。［８］此种“三分法”肯定了集体所有权制度，即坚持农村土地继续为“农民集体”所有。正如我国《物权法》第５９条明确规定的那样：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。农村集体土地所有权在权能上就应当具有所有权的完整性。但与国有土地所有权的效力、权能相比，现实中的集体土地所有权主体法律虚位使得集体土地所有权呈现出不完整性。因此，虽然应坚持农村集体土地所有权主体制度，但必须对其进行进一步完善。⒉完善现有农村土地承包经营权。虽然我国农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等问题，但并不代表问题的解决一定要采用直接一步到位的方式。尤其是这些问题已在我国农村根深蒂固，任何激进的解决方式都是不可取的，甚至会引发社会问题。虽然现在不少学者仍然认为农村土地集体所有与民事主体“二分法”（自然人和法人）相矛盾而导致土地产权不清，应该废除，但实际上，以上这些问题只是表象，这些问题的出现并不是由农村土地集体所有本身（即产权归属问题）导致的，而是由于在现有法律规范条件下，农村土地集体所有权缺乏保障无法真正实现其应有的权能，进而产生了以上问题。因此，笔者认为，我们要做的不是否定农村土地集体所有权制度，而是要完善农村土地集体所有权制度，即解决农村土地集体所有权各项权能的实现问题。根据法律哲学和法律实证主义分析，问题的解决往往是在动态中实现的。通过直接确定其法律概念、提升其法律地位、实在化其利益等方式，只是暂时解决了表面问题，而农村集体土地所有权的使用、收益等权能依然无法动态运行。无法实现的权利不是权利。只有通过进一步完善现有农村土地承包经营权等使用权，从而实现农村土地集体所有权的权能，逐步构建新型农村集体土地所有权主体制度，才是我国农村集体土地所有权制度完善的有效路径。我国《物权法》规定，所有权的积极权能包括“占有、使用、收益和处分”。因此，要保障农民的土地财产权益，必须先保证其使用、收益和处分权能的真正实现。如推进农村集体土地承包经营权物权化，强化其使用权能；实行集体土地有偿使用制度，完善集体土地所有权收益权能；改革征用集体土地办法，完善集体土地所有权处分权能。［９］考虑到我国现行法律制度推进情况和现实紧迫性，对农村土地承包经营权进行物权化的完善是首要任务。２００３年３月１日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第３７条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。这一规定使承包人对农村土地使用权的处分受到了发包方的限制，这虽然是为了保护集体利益，但却违反了市场规律，增加了转让成本，反而不利于农村土地集体所有权的实现。此外，２００７年１０月１日开始实施的《物权法》第１２５条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第１２８条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。我国《物权法》只是强调了农村土地承包经营权占有、使用、收益的权能，而土地承包经营权人的流转方式、流转对象等依然受到了很大限制。为引导农村产权流转交易市场健康发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于２０１４年１１月２０日发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，即坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转”。此后，国务院办公厅又于２０１４年１２月３０日发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（以下简称《意见》），这是首部针对农村产权流转交易市场发展的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行分类指导，并强调指出：“农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。通过这两部法规，我国的法律规定终于放开了农村产品交易品种（除宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外），农户可以自主决定所拥有的产权是否入市流转交易，同时流转交易的受让方在原则上也没有了资格限制，这不仅扩大了农村土地承包经营权范围，而且充分激发了农民的生产热情。此外，将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，使土地在流转过程中的权属关系更加清晰，这不仅不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益，而且还会减少农民对失去土地承包关系的担忧，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。［１０］我国农村土地问题的症结主要在于农村集体土地所有权。土地所有权制度关系着国家的稳定，国家对此制度的设计应尽可能完善。因此，应在继续坚持农村土地集体所有的基础上，不断完善农村土地承包经营权等使用权，通过真正实现农村土地集体所有权的权能来健全和强化农村集体土地所有制，从而以最小的成本解决农村土地问题，使农村集体土地所有制这种我国特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地发挥作用。这条改革路径也正与我国２０１４年１１月至１２月间颁布实施的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》两部行政规章中所包含的路径相吻合。教育期刊网 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参考文献［１］史尚宽．民法总论［Ｍ］．中国政法大学出版社，２０００．８６．［２］束景陵．试论农村集体土地所有权主体不明确之克服［Ｊ］．中共中央党校学报，２００６，（０３）．［３］胡吕银．在超越的基础上实现回归——实现集体土地所有权的理论、思路和方式研究［Ｊ］．法商研究，２００６，（０６）．［４］高飞．集体土地所有权主体制度研究［Ｍ］．法律出版社，２０１２．１３２．［５］姚洋．中国农地制度：一个分析框架［Ａ］．北京大学中国经济研究中心．讨论稿系列Ｎｏ．Ｃ１９９９００４［Ｃ］．１９９９，（０３）．［６］刘广明．农村集体土地所有权主体的理论反思与重建［Ｄ］．西南政法大学硕士论文，２００６．１１－２１．［７］刘云生．集体土地所有权身份歧向与价值悖离［Ｊ］．社会科学研究，２００７，（０２）．［８］叶向阳．农村集体土地产权制度研究［Ｊ］．中国法学，１９９３，（０６）．［９］郭莉．农村集体土地所有权研究［Ｄ］．西南政法大学硕士论文，２００７．３．［１０］郑风田．国务院发文规定农村土地承包权所有权不得流转［Ｎ］．法律图书馆，２０１５－０１－２３．（责任编辑：马海龙）