公务员权利救济路径探析

秦秀明（中共洮南市委党校，吉林 洮南 １３７１００）摘 要：我国公务员在管理国家事务中起着十分重要的作用。公务员在履行职责义务时，其权利可能会受到不同程度的侵害，但以现有的法律很难使其得到公正、合理的救济，这不但会挫伤他们的工作积极性，而且会影响其管理作用的发挥。本文以公务员权利救济途径为切入点，对公务员在行使、维护合法权益时出现的问题进行了分析，在此基础上，建议将公务员权利救济纳入行政诉讼，使其权益得到充分救济。关 键 词：公务员；权利救济；合法权益中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－００７２－０６收稿日期：２０１５－０４－２０作者简介：秦秀明（１９６５—），女，吉林洮南人，中共洮南市委党校副教授，研究方向为民法、行政法。一、公务员权利受侵害的现状我国《公务员法》第２条明确规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负责工资福利的工作人员，其范围包括行政机关的工作人员，也包括党的机关、各司法机关、各立法机关等除内勤人员以外的和在公共企事业单位及社会团体中由国家委托执行公务的所有工作人员。公务员的权利包含两个方面：一方面是公务员享有《宪法》规定的作为国家普通公民应具有的权利，另一方面是公务员享有《公务员法》第１３条规定的非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，提出申诉和控告等权利。虽然我国《公务员法》对公务员的权利作出了规定，但现实中，公务员权利受到侵害的现象随处可见。（一）违反规定招录公务员我国《公务员法》明确规定：录用担任主任以下及其他相当职务层次的非领导职务科员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。但在实际操作中常常出现偏差，不能充分体现公平、公正的原则，不能很好地保护公民担任国家公务员的权利。如随着干部队伍的老龄化，地方政府常年通过笔试、面试两个环节公开招录公务员，以补充公务员队伍。一般情况下笔试环节能体现公平、公正，一些有真才实学的人可以脱颖而出，但面试环节则问题种种，究其原因是公务员招录部门及工作人员不能按规定要求操作，搞权钱交易，打感情分，使许多德才兼备的人因经济困难或没有社会背景而与公务员身份失之交臂，侵害了他们的公平竞争权。（二）不合理的绩效考核每到年终，行政人事部门都要从德、能、勤、绩、廉五个方面对公务员进行优秀、称职、基本称职和不称职四个档次的工作实绩考核。被评为优秀不仅仅是对公务员一年工作成绩的肯定，还有利益和荣誉跟在其后，如连续三年优秀记三等功一次。但如果公务员连续两年被评为不称职，依照《公务员法》的相关规定将被开除公职。按正常程序，每个单位应当按照先个人述职、述廉，然后由其他同志进行评议的方式进行，只有经过这样的程序评定出的结果才能体现公平、公正，评选出的优秀才能服众。但现实中则不然，很多单位是以主要领导的思想意志为转移，主要领导想报谁谁就是当年的优秀，民主评议形同虚设。有的单位年终评先选优时，私下拉关系、走门路，为达到他人能投自己一票的目的不惜请客送礼。结果是平时政治思想、工作实绩等方面表现平庸，不具优秀公务员资格的被推为优秀公务员，而一向工作认真积极，各方面表现都比较突出的同志由于不擅交际往往评不上先进或优秀，这严重侵犯了他们的政治、经济利益，极易挫伤其进取心和工作积极性。（三）不公正的职务晋升《公务员法》第５条规定：公务员管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。公务员晋升职务应当具备拟任职务所要求的政治思想素质、工作履历、文化程度和工作能力等方面的条件，并严格按照一定的组织程序进行操作。但现实中，有些单位往往是按主要领导的意图行事，谁跟主要领导“走得近”、个人“关系好”，谁就会被提拔。从近几年被纪检监察和司法机关处理的领导干部的亲自供述中充分证实了这一点，他们要么与上级主要领导沾亲带故，要么通过行贿等不正当的手段而获得升迁。相比之下，那些具备德、能、勤、绩、廉要求因没有“路子”和“背景”的公务员，只能在自己的工作岗位上永远当一般科员，直至到退休。有些地方为了突击提拔与领导有“个人关系”的公务员，故意曲解“干部年轻化”的政策，别出心裁地制定公务员提前离岗的土政策。科级、副科级干部在５３岁左右，给一定的优惠政策就强令退居二线，给一心想“往上爬”的公务员腾出领导位置。很多被强迫退居二线的公务员以为走申诉、控告的救济程序根本解决不了问题，便聚集起来去找上级相关领导进行理论，其结果常常是上级相关领导以种种理由和方法将各种不满情绪压制下去。这不仅使提前退居二线的干部权益受到侵害，而且使在岗的干部也失去了工作动力和工作热情，造成许多不良影响。（四）不客观的行政处分行政处分是指对违反《公务员法》相关规定而不依法追究刑事责任的公务员所实行的惩戒措施。行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的行政处分应当严格按照合法程序进行，根据其违反法律法规规定的事实，依照相关的法律法规进行处理。但必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿充分，只有这样才能使受处分的公务员认可和接受。但现实中，有的地方则不能按照《公务员法》的有关规定进行处理，偏离客观事实，处分过重现象依然存在。如在群众路线教育期间，有的地方公务员因迟到、早退被纪检监察部门处两年不得晋升职务等记过、记大过行政处分。有的乡镇领导因群众越级上访而被组织人事、纪检监察部门予以记过、记大过的处分。有的单位主要领导借助内部人事调动、分福利房等机会利用自己的职权吃拿卡要，这都严重侵害了公务员的经济利益和合法权益。二、我国公务员权利救济存在的问题（一）权利侵害与救济主体的同一性公务员的合法权益受到行政机关侵害后，可以向原处理机关、同级政府的人事部门、上一级行政机关、行政监察机关提出复核、申诉、控告。行政机关作出行政处理决定后，受处理的公务员对处理决定不服，可以向原处理行政机关要求其改变或撤销其决定。但在实践中，原行政处理机关几乎不可能改变自己的行政处理决定。按照我国现行的行政管理体制，原处理决定机关与同级人民政府的人事部门、行政监察机关同为国家行政机关，同级行政机关间行政权力是平等的，即使个别行政法规有同级行政机关可以相互监督的规定，但由于缺乏可操作性，在实践中根本无法执行。同级政府人事部门接到当事人的申请要向原行政处理机关进行核实、求证，原行政机关可以配合调查核实，也可以不配合调查核实，不配合的结果是导致所调取的证据不真实，没有调取到新的证据，同级行政人事部门只能作出与原行政处理决定相同的决定，不会使求助人满意。上一级行政机关是原行政机关的领导机关，原行政机关的处理决定往往是在其参与、指导下做出的，让其监督下级行政机关，纠正下级行政机关作出的行政处理决定就等同于纠正自己的决定，实践中很少有哪个行政机关的行政人事处理决定被上级行政机关改变或撤销的。向行政监察机关申诉，法律赋予行政监察机关的权限非常有限，其向原行政处理机关作出行政监察建议的拘束力非常小，况且，行政监察机关本身也是行政机关，它与原行政处理机关有共同的上一级领导机关，如果申诉、控告决定被其否定，上一级领导机关也是不满意的。２００４年中国青年报刊登了两则公务员工资变相被扣的消息，一是山西平遥县政府规定，所有财政开资的机关工作人员每人捐献一个月的工资，用于启动村村通油路的大规模工程；二是江苏赣榆县因财政紧张向所有机关干部借一个月工资。这里的捐和借其实质都是对公务员权益的侵害。有的公务员找单位领导反映，领导说这是上级领导的决定。有的则对此进行了申诉或控告，但最后也被驳回了。由此可以看出，公务员权利救济者就是权利侵权者，基于权利性质的同一性，行政机关不能克服潜在的自我保护意识，公务员的权利很难得到保护。（二）救济范围比较狭窄我国《公务员法》及相关法规对申诉的范围仅限于行政处分、降级、辞退、年度考核不称职等处理规定，而在职务晋升、奖励授予、福利分配以及其他大量的不公正待遇等方面则没有明文规定提起申诉或者仲裁的权利。如在提拔重用方面，因用人不公导致应该得到提拔重用的公务员没有得到提拔重用，而不应该提拔重用的则被提拔重用了，这就严重侵害了那些平时表现优秀的公务员的公平竞争权，而这种受到侵害的权益则没有被列为申诉、控告、仲裁的范围。对于仲裁，我国《公务员法》规定：当事人对人事争议仲裁裁定不服的可以向人民法院提起诉讼。这是公务员权利救济制度中唯一可以进行司法救济的渠道，但这种救济渠道仅仅适用于实行聘任制的公务员，聘任制公务员与国家行政机关间是合同关系，有此类合同关系的公务员与聘任机关发生的合同争议当然可以进行行政诉讼。作为行政机关内部具有行政隶属关系的公务员其合法权益遭受不法侵害或不利影响，除了经行政救济程序进行申诉控告和人事争议仲裁外，目前还没有其他有效途径给予救济和保障。（三）救济程序不完善我国相关法律法规对公务员权利救济只是做了比较笼统的规定，缺乏具体的操作程序和运行机制。关于受行政处分的公务员申诉、控告的理由，行政机关受理申诉、控告的时限，行政机关对处理结果的送达及执行具体程序等都没有明确、系统的规定。如申诉和控告超出时限规定，受理机关没有做出处理应该如何进行解决，对行政机关工作人员由于渎职应立案而没有立案，应做出行政处理决定而不予做出决定应追究什么责任等都没有明确规定，这极易造成各行政机关之间相互推诿，不利于公务员权利的及时救济。此外，行政机关处理行政申诉和控告均是单方以书面的形式进行，没有当事人的参与，根本不听取受处理的公务员的陈述辩解，没有质证、听证、回避的程序规定，作出的处理决定很难实现公正。三、强化公务员权利救济路径的思考（一）完善行政机关内部救济的相关制度⒈强化公务员权利救济的行政立法。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。我国目前对公务员权利及救济的法律法规散见于《国家公务员奖励办法》、《国家公务员培训办法》、《国家公务员申诉办法》、《人事争议处理决定规定》、《国家公务员法》、《行政监察法》及国家人事部制定的与《国家公务员法》相配套的《暂行条例》、《实施办法》之中。这些法律法规在保护公务员的合法权益过程中起到了重要作用，但因其大多属于低位阶的规范性法律文件，且各部门规章和法律法规之间存在交差重合，不利于立法的科学性和合理性要求，不能满足公务员的正常需求，也不利于依法行政和我国法治化的进程，因此，应强化保护公务员权益的程序立法。因为程序法是实体法的保护法，实体法只是静态地确定了公务员的种种权利，若权利受到了侵害如何能实现救济，必须由程序法加以规定，比如公务员请求回避、申请听证和辩论权在程序法中都会有一定的体现，只有实体法而没有相应的程序法，实体法就会变成一纸空文。⒉充分发挥行政监察机关的职能。行政监察机关是行政机关的监督机关，其主要职能是纠正不适当、违法的行政行为。公务员权益受到侵害，可以到行政监察机关进行申诉、控告。但由于种种原因，我国行政监察机关的相关作用发挥得不充分，比如公务员的合法权益受到行政机关的侵害时，很少有人去行政监察机关进行申诉、控告，行政监察机关每年也很少受理、审理相关行政机关内部侵权的案件，究其主要原因就是监察机关权力行使得不好，因此，应充分发挥行政监察机关的职能作用，在鼓励其充分依法行使行政监察职能的基础上，通过一定的法律程序赋予其更多的审理行政侵权案件的权利。使其在案件审理中有调查取证权，保证其在审理案件过程中不受任何行政机关的干涉，有权撤销和改变行政机关对公务员作出的不合理、不合法的行政处理决定，让行政监察机关真正成为公务员的权利救济机关。⒊取消不必要的复核程序。复核是指公务员对行政机关作出行政处理决定不服时向原行政处理机关申请重新审查的程序。在正常情况下，权利受侵害的公务员请求对行政处理决定进行复核审查，无论原行政机关的处理决定正确与否，原处理机关对其处理决定基本是作出维持的复核决定，即使是错的也很少作出更改。因此，应取消该程序，允许受处理的公务员直接向上级行政监督机关申诉，取替原行政机关的复议程序，这不仅可以减少不必要的环节，降低成本，提高行政效率，而且会不同程度地约束原行政处理机关依法公正地处理公务员侵权案件，使公务员的合法权益得到保护。（二）将公务员权利救济纳入行政诉讼《行政诉讼法》第１２条第３款规定：行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定不服而提起的诉讼，人民法院不予受理。可见，我国公务员的合法权益受到侵害时只能通过复议、申诉、控告等行政手段去维权，行政救济手段十分单一，所以有必要将公务员权利救济纳入行政诉讼，用法律来保护公务员的合法权益。⒈将公务员权利救济纳入行政诉讼，有利于充分保障公务员的合法权益。公务员权利的实现需要法律保障，也只有将公务员权利救济纳入司法救济，才能使公务员的权利得到充分救济。因为司法救济具有一定的优点：一是当事人在诉讼中法律地位平等。《行政诉讼法》第７条规定：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。将公务员权利救济纳入诉讼，可使侵权人与被侵权公务员处于平等的诉讼地位，拥有同等的诉讼权利和义务。在诉讼过程中，行政机关不再是管理者或领导者，公务员在诉讼中也可以享有同等的机会阐述意见和辨明是非，这有利于诉讼结果趋于合理、公正。二是法院在诉讼中独立行使审判权。《行政诉讼法》第３条规定：人民法院对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。此外，法院审理案件过程中实行公开、合议、回避、两审终审制度和审判监督制度。这一系列制度的规定，有利于公务员权利救济的实现。三是权益保护期限较长。《行政诉讼法》规定：公民、法人或其他组织认为其合法权益受到不法侵害从知道或应当知道其权益受侵害起３个月内向法院提起行政诉讼，情况特殊的可以视不同情况分别延长至２年、５年、２０年。若对法院一审裁判不服，还可以在法定期间内提起上诉或申诉。其救济期限和方式明显优越于《公务员法》及相关法律的规定。此外，法院裁判还具有效力的确定性和强制性，败诉的行政机关若不履行义务，法院可以强制执行。所以，行政诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败后最有效的救济方式，是权利救济的最后保障，被法律界认为是公平正义得以实现的最后的、最有效的途径。⒉将公务员权利救济纳入行政诉讼，有利于行政机关依法行政。行政诉讼的最大优点就是司法机关独立审理案件，不受任何行政机关和个人的干涉。行政机关对公务员侵权案件移交到司法机关后，就无权过问和干预案件的审理了，即使是上级行政机关及领导也无权干涉司法机关及工作人员审理案件。行政诉讼的特殊性在于举证责任倒置，即在行政诉讼中被告对作出的行政行为负有举证责任，其实质是要求行政机关作出行政行为时应有事实根据，否则其行为违法。将公务员权利救济纳入行政诉讼，司法机关会严格按照法定程序，依照法律法规公正审理案件，如果行政机关及工作人员非法或不合理地对公务员进行行政处理，司法机关则会予以纠正，同时会对严重违法人员提出司法建议。败诉的可能一定会促使行政机关慎重处理行政案件，从而减少、避免权力行使的随意性，同时也有利于在行政机关打破一个人说了算的人治意识，防止其滥用职权，侵犯公务员的合法权益，促进行政机关依法行政水平的提高。（三）牢固树立公务员权利救济意识虽然我国目前已进入法治社会，但人们的法律水平还不高，有相当一部分在职公务员由于法律意识淡薄，平时不注重学习法律知识，导致不懂法、不守法、不会用法，当自己的权利受侵害时不会用法律保护自己的合法权益。因此，树立正确的权利救济理念是解决公务员权利救济的当务之急：一是要加强普法教育。各行政机关的主要领导要充分认识法律学习的重要性，把普及提高工作人员的法律知识当做提高其工作能力的首要任务来抓。公务员培训组织机构也应把法治理念的学习列为培训的主要内容，通过警示教育、以案说法等形式，用公务员权利受侵害的典型事例教育他们权利受侵害带来的严重危害，激发他们学习的热情，使之明确国家公务员应拥有合法权益，当自己的权益受到侵害时应通过哪些救济途径和方式维护自己的合法权益。二是国家机关要牢固树立依法行政、依法办案的法治理念，严格按照法定程序受理公务员的申诉、控告，公开、公正地审理案件，加大力度实施案件责任追究制，不办人情案，不枉法裁判。三是加强法律监督。法律监督部门和全社会公民要从依法治国的大局出发，增强法律观念，摒弃“事不关己，高高挂起”的陈旧思想观念，对侵害公务员合法权益的行政行为要勇于监督，劝导并帮助权益受侵害的公务员寻求权利救济。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献［１］中华人民共和国公务员法［Ｚ］．中国法制出版社．２００５．０５．［２］吴之由．腐败新迹象［Ｊ］．三月风，２０００，（１１）．［３］中华人民共和国行政诉讼法［Ｚ］．中国法制出版社．２００８．０９．［４］中华人民共和国行政监察法［Ｚ］．中国法制出版社．２０１０．０６．［５］国家人事部．国家公务员申诉、控告暂行规定［Ｚ］．１９９５－０８－１１；国家人力资源社会保障部．人事争议处理规定［Ｚ］【２０１１】８８号．（责任编辑：王秀艳）