公共危机视角下的政府信息公开困境与出路

卢智增（桂林理工大学，广西 桂林 ５４１００４）摘 要：近年来，我国公共危机事件逐年增多，但公共危机事件中的政府信息公开却存在一些问题，为提高公共危机管理能力和效率，必须加强公共危机事件中的政府信息公开。本文从政府信息公开的主体、客体、桥梁以及政府、公众、媒体等方面对公共危机事件中政府信息公开的困境及其化解路径进行了探讨，以期促进公共危机管理水平的提升。关 键 词：公共危机；政府信息公开；管理能力中图分类号：Ｄ６３０．８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０5－０００１－０６收稿日期：２０１４－０９－２５作者简介：卢智增（１９７３—），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院教授，硕士研究生导师，华中师范大学政治学研究院博士研究生，研究方向为地方政府学。基金项目：本文系国家社科基金一般项目“西部民族地区政府生态责任追究机制研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＢＭＺ０５８；教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目“行政伦理视域下的多元异体问责创新机制研究”的阶段性成果，项目编号：１２ＸＪＣ６３０００１；桂林理工大学２０１２年度“党建与思想政治教育研究”专项课题资助，项目编号：ＧＵＴＤＪＡ００２。近年来，虽然政府应对公共危机的能力有了较大程度的提高，但公共危机事件中政府在信息公开方面仍然存在一些问题。为此，笔者从公共危机管理的视角剖析了公共危机事件中政府信息公开的困境并对如何加强政府信息公开提出了相关的建议。一、公共危机事件中加强政府信息公开的特殊价值（一）可以确保公众的知情权，促进社会和谐有序“知情权”是个国际性的权利概念，来自英文“ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｋｎｏｗ”，意思是“了解权”、“知的权利”。“知情权”一词最早出现于二战末期。美联社编辑肯特·库伯于１９４５年１月２３日在一篇文章中率先使用了“知情权”这一概念：公民应当享有更加广泛的知情权，“不尊重公民的知情权，在一个国家甚至在世界上便无政治自由可言”。［１］一般而言，“知情权”主要有以下三个方面的含义：其一，政府不得干预公众交流关于国家事务的事实和观点的信息；其二，政府有义务应公众的申请公开信息；其三，政府有义务让公众知道政府的运行情况。［２］ 可见，知情权是公众的一项基本权利，尤其是在公共危机事件中，公众对信息的需求尤为强烈，如果政府不及时、正面地公开信息，各种小道消息就会抢占信息通道，引起公众恐慌。因此，政府应充分发挥自身的优势，在第一时间发布第一手信息，让公众及时了解事件的真相，更好地配合政府开展相关工作。而且政府信息公开可以让谣言不攻自破，可以消除社会上的不和谐因素，防止危机进一步扩散、升级。（二）可以有效地处理危机事件，塑造政府形象在公共危机管理中，加大政府信息公开力度，有利于塑造政府形象，有利于重构政府与公众之间的信任关系。政府作为组织领导者、主渠道信息的惟一发布者，借助自身的强制力和公信力，通过网络、媒体等各种渠道及时公布相关信息，一方面，可以获得信息主动权，避免小道消息扩散，争取广大舆论的支持；另一方面，可以得到公众的支持，充分调动公众的积极性，发挥公众的作用，通过他们的配合更好地开展工作，提高公共危机管理的效率，打造“阳光政府”、“透明政府”。例如：在２００８年汶川大地震中，我国上至中央政府下至地方政府，都坚持客观公正、及时准确地向社会公布相关信息，赢得了国际舆论的广泛称赞。当时英国《金融时报》高度赞扬了我国为抗震救灾付出的巨大努力，以及我国政府在抗震救灾过程中由于高度重视政府信息公开工作而表现出的透明度；美联社认为，“这种快速动员，反应了中国领导层将灾难救援放在突出的位置，也向世界展示了他们对奥运期间的任何突发事件都会准备充分”。［3］（三）可以有效防止公权力滥用，推进政治民主化孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”［4］美国前总统杰斐逊就十分重视政府信息公开，他曾经说：“阳光能够杀病菌，路灯可以防小偷”。改革开放以来，在经济飞速发展、生活水平的不断提高的同时，公众的权利意识进一步增强，对精神文明、政治文明也提出了新的标准和要求。政府信息公开既是新时期公众的民主诉求，也是政府的基本义务。尤其在公共危机事件中，信息公开是最好的防腐剂，是防止公权力滥用，推进政治民主化的重要渠道。因此，除了依据相关法律规定应当保密的事项之外，其它事项都应该按照“公开是常态、不公开是例外”的原则以不同形式向公众公开。二、公共危机事件中政府信息公开面临的困境（一）政府方面⒈政府官员缺乏信息公开意识。作为信息公开的主体，政府在危机事件管理中占有主导地位，其能力的大小与决策水平直接影响到危机处理的结果。在处理公共危机事件时，需要政府官员充分尊重公众的知情权，及时、权威地发布需要公开的信息，这样，既能在第一时间稳定民心，又能够争取到公众和媒体的支持。然而，受中国几千年封建传统文化的影响，一些政府部门及官员常常错误地认为对信息的保密能够增强自己的权威，因而不尊重公众的知情权，不认真履行公共服务职能，未按照公众的意愿及时公开本应该公开的信息。这种认识上的误区导致他们在公共危机事件处理过程中行动缓慢，不仅延误了危机处理的最佳时机，而且扩大了公共危机事件的负面影响。例如：２００１年７月１７日，广西南丹县发生了特大透水事故，这本来是一起普通的矿难事故，却因为矿主与地方官员相互勾结，刻意隐瞒，对外界封锁消息达半个月之久，结果耽误了最佳的抢救时机，造成了不可挽回的重大损失。⒉政府官员缺乏危机处理能力。在公共危机管理中，需要政府官员具有较全面的理论素养、良好的心理素质和对危机事件的应急决策能力，从一定意义上讲，政府官员危机处理能力的强弱直接关系到危机事件处理的效果。然而，在现实中，由于部分地方官员知识储备不够，学习能力不强，认知能力偏低，因而在公共危机事件发生时，没有把公共的利益放在第一位，没有意识到信息公开对危机事件处理的重要性，缺乏危机处理能力和担当责任的魄力，为了保住自己的“乌纱帽”， 往往对上级领导和公众封锁消息，有意隐瞒公共危机事件的真实情况，严重影响了对危机事件的处理。⒊政府官员绩效考评体系不完善，缺乏量化标准。长期以来，我国对政府官员的绩效考核缺乏明确规定和具体的运行程序，缺乏量化标准和可操作性，绩效考核内容单一，评估方式方法落后，公众参与少，渠道不畅通，导致评估运行机制不健全，评估结果缺乏广泛性与公开性。比如２０１３年７月发生在广西贺江的铊镉污染事件。这一事件虽然是由肇事企业——贺州市汇威选矿厂私自改变生产工艺并偷排含镉、铊废水造成的，但却是地方官员长期忽视安全生产的结果，暴露出了地方政府日常监管的欠缺，说明地方政府的环境保护和监测治理工作存在严重的漏洞。虽然从贺州市区到肇事企业仅有一个小时左右的路程，但当地环保部门却辩称，当地属山区，交通不便，环保不达标的小企业太多，而环保部门工作人员不够，监管范围广，监管难度大，才导致危机事件的爆发。由此看出，正是因为缺乏完善的绩效考核体系，才使得地方政府官员有机会“钻空子”，只看到企业带来的巨大经济利益，却忽视了生产安全与规范，只为一己之私而弃国家法律和公众利益于不顾，对国家法律和公众的生命采取漠视的态度。⒋公共危机管理体制滞后，危机信息公开不全面。信息管理作为公共危机管理中的重要内容，其完善程度直接关系到公共危机管理体制的健全与否。公共危机中的信息管理主要包括两个方面，一是信息公开，即要在制度中明确规定事故发生后政府信息公开的内容、时间、程序、方式等。二是对公共危机信息管理失职人员的责任追究制度。如果危机事件已经发生，相关负责人刻意隐瞒或者谎报危机事件的真实情况，要接受怎样的法律制裁。目前，我国虽然制定了一些应急措施，如《消防法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》，但由于公共危机管理体制不健全，配套措施不完善，加之危机事件发生的领域不同以及发生的突然性和不可预见性等原因使得现有的法律远远不足以应对各种危机事件的发生。（二）公众方面在危机事件发生后，除了政府这一信息公开主体外，公众也扮演着重要的角色，即信息公开的客体。公众的态度对危机事件的处理也会起到至关重要的作用。如果政府及时公开相关信息，公众能够有效获得危机事件信息，就会理解并积极配合政府部门，危机事件就会在政府的有效控制范围内并得到及时、妥善的处理；相反，如果公众拒绝接受政府公开的信息或者误听了小道消息，就会阻碍对公共危机事件的处理。据调查，在公共危机管理中，公众作为信息公开的对象，本身也具有一定的局限性，其知识素养的高低也会影响对公共危机事件的处理。⒈有的公众态度冷漠，政治参与度较低。一部分公众认为，政府信息公开是政府的事情，与自己无关；公共危机事件的处理也是政府单方面的事，与自己的利益无关，因此存在较为严重的政治冷漠心理，对政府信息公开持“事不关己，高高挂起”的态度，导致在政府需要其配合工作时采取“非暴力不合作”的行为，只要不涉及到自身的利益，他们都保持冷漠的态度。例如2001年，在广西南丹“７．１７”特大透水事故发生之后，附近的村民表示自己大概猜到是矿上出了事故，但想到矿主和政府会处理，而且这样大大小小的采矿事故在这个矿区是很常见的事情，因而觉得与自己没有什么关系。还有一部分矿工明知道矿难的真实情况，但迫于矿主的恐吓而不敢透露消息，甚至还有一些矿工拿了矿主发的３０００块钱的“封口费”帮着矿主隐瞒事故真相，在记者前来采访时都谎称“没有事故伤亡”。这些都对公共危机事件的处理造成了一定的负面影响。⒉有的公众民主意识不强，维权完全依赖于政府。随着社会的不断进步，公众的民主意识有了一定程度的提高，越来越多的公众开始意识到自己的权利是神圣不可侵犯的，在日常生活中也有了一定的维权意识，但仍有一部分公众不知道自己具有哪些权利，如何维护自己的权利，当自己权利被侵犯时如何维权。一些公众仍然保持过去的思维模式，过度依赖于政府，认为只要是政府的行为都是正确的。例如２０１２年１月１５日广西龙江河发生的重金属镉含量超标事件。由于龙江河上游河池市的公众以为政府会很快处理好镉超标事件，就任由肇事企业——广西金河矿业股份有限公司、河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂等继续排放严重超出国家排放标准的高浓度镉废液，结果导致1月２６日污染水体进入下游柳江水系，1月２７日柳江上游河段镉浓度严重超标，给下游居民的生产生活带来了诸多不便。（三）媒体方面在信息时代，要做好公共危机信息管理工作，除了政府信息公开的主体和客体外，媒体素养的高低对信息公开和危机处理也有着重要的影响。⒈媒体的自主性不强，不能及时获取信息。媒体自主性的强弱与监督力度的大小是现代政治文明程度的重要标志。媒体的使命应该是代表民意，监督、批评是媒体之责、媒体之本。但我国媒体大多受制于地方政府及宣传主管部门，新闻自由度较小，监督的自主性相对缺乏，正当的知情权、采访权、报道权和批评权往往会受到限制，严重影响了媒体“舆论问责”的正常进行。［5］在现实生活中，由于政府对信息具有垄断性，媒体工作者在实际报道过程中不能及时获取真实的信息，因而阻碍了报道工作的开展。加上一些危机事件的当事人担心媒体报道会影响他们的利益，在面对媒体采访时常常会采取封锁甚至恐吓、威胁的态度，导致媒体工作者很难及时、准确地获取危机事件的第一手信息，进而降低了信息公开程度。⒉媒体的自律性不强，不能客观、公正地披露危机信息。随着改革开放的不断深入，不规范的市场秩序对媒体传播产生了极大的负面影响，加上部分媒体工作者自律性不强，放松对自身的职业道德约束，为了追逐利益不惜违反职业道德。例如：有的媒体工作者在报道的过程中或因政治因素，或因经济因素，或因其他因素，对公共危机事件报道失真，披露信息不客观、不真实，既误导了公众，又导致了行政决策的失误，给国家造成了不可估量的损失；有的媒体工作者漠视自身的责任，为了一己之私利，接受别人的“封口费”，对掌握的真实情况不予报道，延误了对公共危机事件的及时处理。三、公共危机事件中完善政府信息公开的有效路径（一）政府方面⒈提高危机管理水平，增强危机处理的能力。对公共危机的认识需要一个过程，需要各级政府及官员居安思危，不断加强学习。一方面，地方政府应定期组织开展相关危机管理的培训和学习，为官员提供学习的平台，增强地方政府官员的危机管理意识；另一方面，要对学习成果进行跟踪、分析和考核，不断完善考核办法，进而提高政府官员的危机管理能力。⒉提升政府官员的行政伦理水平，确保公众的知情权。在公共危机事件处理过程中，“人的因素”即公共危机管理的主体——政府官员的素质最重要，政府官员素质的高低直接关系到公共危机管理决策是否科学，尤其是政府官员的行政伦理素质决定了危机事件的善后处理是否妥当。因此，要对政府官员进行行政伦理教育，通过学习和实践不断提高其官德修养，增强“为人民服务”的宗旨意识，主动公开信息，满足公众的知情权，以利于公共危机事件的妥善处理。⒊将信息公开纳入政府官员绩效考核体系。为了打造责任政府、透明政府，充分发挥政府信息在公共危机管理中的作用，要建立健全政府绩效考核体系，重视绩效考核结果，应将政府信息公开情况纳入地方政府年度绩效考核体系中。比如考核政府信息是否及时公开、政府信息是否客观准确、政府信息是否具体便民、政府是否依公众申请公开信息、公众对政府信息公开是否满意，等等。与此同时，还要建立一套针对信息公开的监督检查机制，对违反政府信息公开的行为进行责任追究，以督促政府官员在公共危机管理过程中认真履行公共服务职责，确保政府信息公开及时、准确、完整。⒋加快政府信息公开法制建设，构建全方位的公共危机管理体系。法律是公共危机处理的依据，其在危机管理过程中起着至关重要的作用。因此，加快政府信息公开法律法规建设，建立健全公共危机管理体系刻不容缓。要学习、借鉴国外公共危机管理方面的先进经验，加强政府信息公开立法工作，加快政府信息公开法制建设，确保公共危机管理中政府信息公开工作有法可依。（二）公众方面⒈扩大公众参与范围，提高其民主参与度。在新时期，公众应当具有高度的政治觉悟和参与热情，积极、主动地参与到国家政治生活当中，充分行使自己的权利，履行自己的义务。在政府信息公开方面，公众所起的作用不可小觑。无论各行各业，上至政府官员下至普通公众，都应该具有参政议政意识，而且公众的积极参与会促使政府增强责任感，加快责任政府建设，不断扩大信息公开范围，丰富信息公开内容，推动政府信息公开工作再上一个新台阶。因此，在现实生活中，公众应当关注身边的大事，增强民主参与意识，提高政治参与度，以主人翁的姿态协助政府做好信息公开工作。⒉保障知情权，监督政府主动公开信息。在当代民主社会，公众依法享有政府信息知情权，因此，公众应该增强民主意识，珍惜并正确使用自己的知情权，不应该被动地等待政府信息公开。因为公共危机事件发生之后，有的政府官员为了自身的利益可能会隐瞒事情的真相或者阻碍信息公开，此时，公众要积极获取准确的信息，要从客观的角度出发，行使自己的权利，主动获取信息或者主动要求、督促政府及时、准确、全面地公开信息。⒊加强宣传教育，增强公众的危机意识。政府应该对公众进行危机意识教育，如设立安全教育日、开展安全知识普查、借助媒体进行安全宣传、开展安全知识竞赛等，以此增强公众的危机意识，提高公众应对危机的能力，引导公众在危机事件发生时配合政府开展工作，尽可能减少危机带来的损失。（三）媒体方面⒈强化媒体工作者的职业道德教育，配合政府信息公开。媒体作为信息公开的协作方，其重要性日益凸显，尤其在公共危机管理中，媒体扮演着重要的角色，公众对于媒体的信任度也越来越高。因此，媒体工作者要提高职业道德修养，增强社会责任感，在信息公开过程中，坚持正义原则，确保媒体报道的真实性、公正性和科学性，积极配合政府信息公开。⒉提高媒体工作者的地位。马克思说：“没有新闻出版自由，其他一切自由都会成为泡影。”［6］为此，相关部门要加快制定《新闻法》、《出版法》等新闻媒体法，增强媒体工作者的自主性，提高媒体工作者的地位，为媒体工作者及时获取第一手资料创造条件，使其能够准确报道事实，披露事实真相，促使公共危机事件得到快速、妥善的处理。⒊实现政府、公众、媒体之间相互协作，形成政府信息公开合力。在信息全球化时代，信息的传播日益加速，媒体在政府和公众之间起到了桥梁的作用，有利于信息公开和对公众情绪的疏导。因此，在公共危机事件发生之后，要加强政府与公众、媒体之间的合作，让媒体获取的信息与政府公开的信息协调一致，这样，既能够发挥媒体的正面作用，保证公众及时、真实地获取信息，又能够降低“小道消息”扩散的程度，争取公众的支持，促使公共危机事件处理更为及时、高效。教育期刊网 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参考文献［１］宋小卫．美国《情报自由法》的立法历程［Ｊ］．新闻与传播研究，１９９４，（０２）．［２］Ｈｅｒｂｅｒｔ Ｎ．Ｆｏｅｒｔｅｌ．Ｆｒｅｅｄｏｍ ｏｆ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｒｉｇｈｔ ｔｏ Ｋｎｏｗ［Ｍ］．Ｇｒｅｅｎｗｏｏｄ Ｐｒｅｓｓ，１９９９．［３］车玉明．权威信息发布的背后［Ｎ］．新华社每日电讯，２００８－０６－０４．［４］孟德斯鸠．论法的精神［Ｍ］．商务印书馆，１９９７．［５］卢智増．论信息时代媒体问责制的困境与出路［Ｊ］．领导科学，２０１３，（０８）．［６］马克思恩格斯全集（第１卷）［Ｃ］．人民出版社，１９５６．（责任编辑：高 静）