我国海洋环境公益诉讼规则的差异化配置——以海洋环境公益类型化为视角

于 颖，林 一（大连海事大学，辽宁 大连 １１６０２６）摘 要：鉴于海洋环境侵权具有迥异于一般环境侵权的特殊性，需对海洋环境公益进行类型化分析，以期合理配置不同类型海洋环境公益诉讼的适用规则。针对我国国情及海洋环境污染的现状，我国海洋环境公益诉讼应有三种类型：涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼和非纯粹的海洋环境公益诉讼，每种类型的海洋环境公益诉讼在原告资格、救济对象及程序规则上均有特殊性。关 键 词：公益诉讼；海洋环境；原告资格；诉讼程序中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０４－００８９－０７收稿日期：２０１４－１１－１８作者简介：于颖（１９８８—），女，辽宁大连人，大连海事大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法；林一（１９７５—），女，辽宁大连人，大连海事大学副教授，研究方向为商法、公司法。基金项目：本文系辽宁省社科基金“海洋环境侵权债权人保护法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：Ｌ１２ＤＦＸ０２７。海洋环境侵权造成海洋生态及环境日益恶化，灾难深重。①修订后的《民事诉讼法》明确规定以公益诉讼救济因海洋环境侵权造成的公益损害，但鉴于“海洋环境公益”因其内容不同而类型各异，对公益诉讼制度规则设计要求不同。本文以海洋环境公益类型化为视角，对我国海洋环境公益诉讼适用规则的差异化配置进行探究，以期裨益于我国海洋环境公益诉讼制度的完善。一、海洋环境公益诉讼适用范围厘定（一）海洋环境侵权的特征海洋环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，导致海洋环境污染或者破坏，从而造成他人财产、人身以及环境权益或者公共财产损害的行为。［１］受各方面因素影响，海洋环境侵权有迥异于一般环境侵权的特征。首先，海洋环境侵权行为主体系以营利为目的的商主体。造成海洋环境损害的原因包括油污污染、陆源污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、倾污污染、船舶污染等。所有这些行为的主要实施者都是商人，包括商事组织和商自然人，作为民事主体的自然人在环境污染方面的行动力相对较弱，影响亦不广泛，甚至可以忽略不计。［２］主体的营利性和职业性不仅造成其侵害行为具有很强的专业性和技术性，也使侵害方式更具有隐蔽性，导致诉讼中的取证困难。其次，海洋环境侵权损害后果更为严重和复杂。海洋环境侵权的发生与工业社会人类对海洋不当利用密切相关，科技进步催生并扩大了事故风险。由于海洋污染自身的流动性、扩散性和潜伏性，人类对海洋开发和利用一旦失控，其损害后果往往跨越地区和代际，威胁着当代和后世子孙的生存环境。①最后，海洋环境侵权对象兼具国家利益、社会公共利益和私人利益。在海洋环境侵权中，除造成海洋生态及环境损害，还会对相当地区不特定多数人的相关权益在一定时间内造成直接或者间接损害，前者属于社会公共利益的范畴，后者虽然人数众多，但本质上仍为个体相关的私人利益。此外，我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》均规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权。因此，一旦对海洋生态及环境造成破坏，不仅会导致国家财产损失，还可能侵害国家利益。（二）海洋环境公益诉讼的类型界定公益诉讼通常是指特定国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规，侵犯国家社会利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院审理，追究违法者法律责任的活动。［３］由此可见，要界定公益诉讼的范围，首先应弄清楚公益的概念，对海洋环境公益的理解和把握是厘清海洋环境公益诉讼范畴的前提。社会生活本源上是由私人领域、国家领域以及介于私人和国家之间的“公共领域”所构成，不同领域内的主体享有不同的利益。［４］在国家领域，海域是一种国有财产，国家基于《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》等规定对海域享有所有权。作为社会主义公有制国家，海域在我国属于公有之物，是在国家主权之下抽象的资源，而非具体特定的物，［５］因海洋环境污染会造成对国家利益的侵害，所以应将其纳入海洋环境公益诉讼的范畴。在社会公共生活领域还存在不特定的多数人基于私人权利的聚合而形成的共同利益，即社会公共利益。海洋与大气、土壤、森林一样，除却经济价值，作为人类赖以生存的环境，具有公共物品的属性，海洋环境侵权会对特定区域内不特定多数人的环境权造成损害，因此与海洋环境及生态相关的利益，即表现为社会公共利益，也应属公益诉讼的范畴。此外，在海洋资源具体利用上，个人可在法律允许的范围内将海洋资源作为生产资料和劳动对象用以满足私人人身和财产上的利益，而海洋环境污染通常也伴随着私益损害。这类私益损害通常涉及人数众多，原告除了提起私益的损害赔偿外，还有包括停止侵权、恢复原状等有助于公益的诉求，不仅对债权人自身利益进行救济，也救济了与债权人处于同样处境的不特定之案外人，因此有上升为公益诉讼的可能。学者称此类诉讼为“非纯粹的民事公益诉讼”。［６］这类诉讼通常需借助于私益损害提起，诉讼目的上虽有维护海洋环境公益的成分，但诉讼根本目的不完全是为了公益，属于非纯粹的海洋环境公益诉讼。综上，我国海洋环境公益诉讼应有三种类型，即涉及国家环境利益的海洋环境公益诉讼、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼、非纯粹的海洋环境公益诉讼，各类海洋环境公益诉讼救济对象不尽相同，在具体制度安排上也应有各自的特点。二、涉及国家利益的海洋环境公益诉讼（一）国家利益辨析从概念上分析，“国家利益”一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益；二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。［７］笔者所探讨的国家利益是指后者，是与整个国家秩序有关的利益，是国家整体上的利益。国家是为了维护社会公共利益而产生并存在的，其本身无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与社会公共利益是分离的。［８］我国海域归国家所有，国家依照宪法和民法对海域享有所有权，在社会主义公有制下表现为“全民所有”。按照民法理论的内在逻辑，“全民所有”只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。［９］作为社会主义国家，这种“全民所有”的国家利益具有广泛的普遍性和代表性，应属公益的范畴，对国家享有的海洋权益的侵犯，应由公益诉讼制度加以救济。（二）原告资格——对我国《海洋环境保护法》第９０条第２款评析我国《海洋环境保护法》第９０条第２款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，认可了海洋环保行政机关在国家作为主体所享有的海洋利益受损时（如清污费用、生态治理费用以及国家水产资源的损失等），代表国家提起海洋环境公益诉讼的主体资格。我国海域属于国家所有，环保行政主管部门以及其他分管部门是国家和社会环境事务的管理者和监督者，有资格代表国家维护海洋环境利益。当海洋生态及环境受到破坏，损害国家利益时，具有海洋环境监督管理职能的海洋环保行政机关，也有义务采取措施保护国家海洋资源，救济受损的国家利益。此外，在救济国家海洋利益过程中，海洋环保行政机关由于工作职责与环境事务密切相关，资源丰富，搜集证据能力较强，在承担国家海洋环境公益诉讼职责上有着其他主体无法比拟的优势。由海洋环保行政机关提起公益诉讼，既可以更好地发挥环保行政机关对环境质量的监管职能，表明国家和政府对环保公益诉讼的态度，还可以最大程度上避免“滥诉”的出现，将环保公益诉讼的效率和公正相统一。相比之下，无论是个人还是环保组织，由于其所代表的利益都各有偏向，并不适合代表国家提起与国家利益相关的海洋环境公益诉讼。（三）诉讼程序上的特别规则⒈举证责任。如前所述，海洋环境公益的损害大多发生在商主体的营业过程中，案件涉及专业性、技术性较强，侵害方式也较为隐蔽，使得海洋环境公益诉讼的原被告双方处于一个相对不平等的地位，需采用因果关系推定等方式，减轻原告举证责任，加重被告证明责任。但在涉及国家利益的海洋环境公益诉讼中，鉴于原告是行使海洋环境监督管理权的国家机关，可以利用公权力进行调查取证，甚至对原告施以行政处罚，如果采纳与环境私益诉讼或者其他环境公益诉讼的举证责任规则，会造成双方地位的失衡及公权力的滥用。所以，涉及国家利益的海洋环境公益诉讼，应采用传统的“谁主张，谁举证”的规则，以平衡各方利益。⒉处分原则的特殊性。与其他自然资源一样，国家对海域的所有权中兼具私法权能和公法权能。具体而言，包含三层结构：第一层结构是私法权能。在这一层面上，它与物权法上的所有权无异。第二层结构是公法权能。其主要包括国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权。第三层结构是宪法义务。国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能。［１０］基于此，以海洋环境公益诉讼的方式维护国家利益既是其作为海域所有人的权利，也应是国家作为自然资源所有者所承担的宪法义务。因此，原告在对实体权利和诉讼权利的处分上，应不同于一般私益诉讼。具体而言，在此类海洋环境公益诉讼中，原告对实体权利的处分不应仅依意思自治原则，更应以公法上对海洋的管理保护等义务为依据。对于诉讼程序的启动与退出，不能完全交由原告自主决定，必要时法院可强化职权主义模式。三、涉及社会公共利益的海洋环境公益诉讼（一）社会公共利益的内涵海洋环境公益诉讼的目的之一是对社会公共利益的救济，但何为社会公共利益，理论和实践中未能统一。然而，在公益诉讼制度中所论证的公共利益，必须是明确的、客观的和可以描述的，否则便无法进行法的适用，以致诉讼中权力的滥用，可能给社会公共领域带来另一种伤害。［１１］因此，需要对社会公共利益内涵做出合理的界定。基于罗尔斯《正义论》中对公共利益的论述，社会公共利益应具有两个特点，即公共性和不可分性。所谓公共性是指社会公共利益的主体是不特定的多数人，数量上难以精确量化，也无需量化，利益主体不能是封闭在某个小圈子中的，而是开放的。［１２］因此，区别于由特定多数人享有的集体利益，也区别于全民所有制下由全体国民共同享有的利益，以上两者受益人数虽多，但利益主体特定，不符合公共性的特征。社会公共利益的不可分性是指公共利益享有主体虽为不特定的多数人，但其本质是整体上的利益，为多数人共同所有，而非个人利益的简单叠加。作为公共物品，每个人都可以享有和行使并且对其有不同的评价和感受，但也无法改变其无法分割的事实。基于社会公共利益的内涵，海洋环境公益诉讼中所维护的社会公共利益应指海洋生态及环境利益，鉴于海洋环境污染的长期性和潜伏性，这类生态及环境利益的主体不局限于当代人，还应涉及后世子孙。因此，维护海洋生态及环境公共利益的诉求应有预期性，不仅针对过去还应指向未来。（二）原告资格—对我国《环境保护法》第５８条评析我国现行法律只赋予环保组织对侵犯海洋生态及环境的行为提起海洋环境公益诉讼的资格。《民事诉讼法》第５５条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。即将实施的《环境保护法》第５８条对“有关组织”做了具体界定，基本认可环保组织针对环境污染、生态破坏等损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼的资格。环保组织作为海洋环境公益诉讼的当事人有其他主体无法比拟的优势，多数建立环境公益诉讼的国家中环保组织都是最普遍的原告。与普通公民相比，环保组织以维护环境公益为目标而设立，具有组织性和专业性，可以弥补公民在资金和知识上的欠缺。此外，由于环保组织自身的非营利性，在维护海洋环境公益时并无自身特定的利益追求，可以作为海洋环境公益的代表，实现维护环境公益的目标，而普通公民的利益太过分散复杂，在海洋生态及环境代表性方面有所欠缺。与国家机关相比，作为具有独立性的非政府组织更具中立性，与污染者并无利益上的牵连，通过提起海洋环境公益诉讼的方式，还可监督和弥补政府在海洋环境公益维护方面的不足。鉴于海洋生态及环境涉及社会公益，而我国环保组织的能力和素质良莠不齐，需要对环保组织的公信力加以审查，以防诉权滥用伤害社会公共利益。曾有学者提出：我国可以借鉴欧洲国家的一些经验，采取国家认可的方式，由国家认可少数经过注册，成立已经有一定年限，有一定社会影响，有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权，在环保团体发展更为完善后，再将起诉权放宽。［１３］新修订的《环境保护法》也正是用这种方式，审查环保组织获得原告资格的正当性及合法性，虽略为机械，但不失为一种良策。 （三）诉讼程序上的特别规则⒈举证责任。我国《民事诉讼法》及《环境保护法》仅规定环保组织作为公共利益代表提起海洋环境公益诉讼的权利，但在举证责任分配上并未做出明确规定。总体而言，海洋环境污染及生态破坏系商行为所引发的消极后果，被告经济实力强大，掌握着大量专业性、技术性较强的证据，原被告地位悬殊，原告举证比较困难。同时，由于海洋环境污染的后果受各种偶然性、时间性影响较大，需建立一套合理的举证责任规则，以实现维护海洋环境社会公益的目的。一方面，如果证据为国家相关机关所掌握，相关机关可参照《民事诉讼法》第１５条所规定的支持起诉原则，予以必要的协助，促进维护海洋生态及环境公益目标实现。另一方面，由于环保组织举证能力相对加害方较弱、距离证据较远、收集证据手段匮乏等因素，可参照《侵权责任法》第６５条、第６６条针对环境私益侵权的标准，由被告承担因果关系证明、不承担或者减轻责任等事由的证明责任。当然，这并不意味着原告不需承担任何证明责任，原告仍需对被告实施了侵害海洋生态环境行为及该行为造成了海洋生态环境损害事实承担证明责任。⒉处分原则的限制。处分原则是我国民诉法的一项基本原则，指当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。民事诉讼法的主要功能之一是实现民事实体法的立法宗旨，民事诉讼法中的处分原则是民法中当事人意思自治原则的体现和延伸。［１４］但此类海洋环境公益诉讼的客体涉及海洋生态环境等社会公共利益，甚至是子孙后代的生存利益，并非为民事实体法中原告可随意处分的“私益”，与普通私益诉讼不同，应对原告处分权加以积极限制，不能像私益诉讼一样，任由原告随意处分，以防止海洋环境公益由于原告不适当行为而无法得到维护。具体而言，在海洋生态及环境公益诉讼中，在不违背司法中立的情况下，法院应适当强化职权主义模式，对涉及海洋环境公益等重大事项，即便当事人并未主张，法院也应依法查明，最终判决并不局限于当事人诉讼请求的范围。当事人的处分权同时受到一定限制，原则上并不适用自认制度，原告在诉讼请求放弃和对方诉讼请求的承认以及调解等方面的权利也应加以限制甚至排除。⒊裁判效力的扩张。民事诉讼涉及当事人私权处分，裁判效力原则上只能约束当事双方，对第三人并无约束力。海洋生态及环境公益诉讼涉及社会公共利益，甚至是子孙后代的环境利益，直接受海洋环境污染影响的人也并非均有机会及能力以原告身份提起诉讼，因此应允许其既判力扩张至案外人。但是，为了更好地维护海洋环境公益及受海洋环境污染影响的其他主体的权利，海洋环境公益诉讼既判力扩张上也应受到一定的限制。按照既判力扩张理论，无论其判决对第三人有利还是不利，只要符合既判力扩张的条件，既判力均得扩张至第三人。但在海洋生态及环境公益诉讼中，由于其诉讼目的的公益性及原被告双方在证据搜集能力等方面的差异性，其判决仅有单向扩张的效力。即只有在原告胜诉的情况下，既判力才可扩张至相关案外人，如果原告败诉，其他享有起诉资格的主体仍有权针对被告的行为提起海洋环境公益诉讼。四、非纯粹的海洋环境公益诉讼（一）非纯粹的海洋环境公益诉讼特征分析通常情况下，私益诉讼和公益诉讼在诉讼请求和目标上有严格的区分，但由于海洋环境兼具公益和私益，在维护私人利益的海洋环境侵权诉讼中，原告除却私益上的损害赔偿请求外，还会提出诸如停止排污、恢复原状等与海洋生态及环境相关的诉讼请求。从本质上讲，此类诉讼仍是平等主体间的民事权益诉讼，是私益诉讼，但发起人的诉讼目的有指向公共利益的成分（虽诉讼请求表现为追求私益），无论案件结果如何，其可能间接产生一定的公共利益的影响，故诉讼已带有一定公益色彩。［１５］严格来说，这类诉讼是兼顾公益和私益的混合性诉讼，①因此称其为“非纯粹的海洋环境公益诉讼”。（二）原告资格—对我国《民事诉讼法》第１１９条的理解鉴于这类诉讼本质仍是平等主体之间的私益诉讼，在诉讼目的上有指向维护公益的因素，私人利益首当其冲受到损害，为保证受害者的处分权，原告应限定在直接受海洋环境侵权影响的利害关系人。如果允许其他组织或者国家机关等非直接利害关系人介入，可能会侵害到受害者的处分权。如前所述，海洋环境侵权具有商事责任的属性，受害方在证据收集等方面较为弱势，如果受害方无力起诉，国家机关或者环保团体可用支持起诉的方式提供必要的援助，但无权代替受害方起诉。现行《民事诉讼法》第５５条将提起公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关”和“有关组织”中，许多学者据此认为我国将公民排除在公益诉讼主体之外，但事实并非如此。第５５条是对公益诉讼赋权性规定，其目的在于突破传统民事诉讼中“直接利害关系人理论”，赋予有关机关和社会组织提起公益诉讼主体资格。同时，该条并非排除性规定，没有剥夺公民个人提起公益诉讼的资格，只是在起诉条件及效果上与有关机关和社会组织不尽相同。如前所述，海洋环境兼具“公益”和“私益”双重价值，对海洋环境的破坏既会造成海洋生态及环境的损害，也会造成因此遭受损失的债权人的私人利益的损害，在此种情况下，遭受私益损害的债权人可提起兼顾保护私益和公共利益诉求的民事诉讼。具体而言，原告并未突破传统诉讼法上“直接利害关系”原则，在私益请求上，仍符合《民事诉讼法》第１１９条的起诉条件，只是在诉讼请求中除却私人损害赔偿等要求，还涉及海洋环境公益的内容，如要求停止某些危害海洋生态及环境的行为、将污染恢复原状等，旨在实现当今或未来海洋生态及环境利益救济。这种诉讼是借助维护私益目标提起的，应符合私益诉讼的条件，即起诉主体应是直接遭受海洋环境污染损害的相关权利人，如沿岸受损渔民等。在诉讼请求上，除去因海洋环境污染而遭受的人身及财产损害外，还应兼顾维护海洋生态及环境公益的诉求。（三）诉讼程序上的特别规则兼顾公益和私益的混合诉讼与纯粹为了维护海洋环境及生态利益的公益诉讼不同，诉讼的主要目的在于维护私人利益，海洋环境公益的诉求被包裹于私益之中，以私益诉求成立为前提条件。这就要求在审理和判决效力上，应针对私益和公益做二元化区分。换言之，在审理过程中，涉及海洋环境侵权私益诉求的部分，与传统民事诉讼一样，严格适用辩论原则和处分原则，法院不得依职权进行调查，但涉及海洋生态及环境公益诉求部分，应与纯粹意义上的海洋生态及环境公益诉讼适用同样法理，限制原告处分权利，贯彻职权主义模式。在裁判效力扩张上也应一分为二看待，私人利益的诉讼请求与其他民事诉讼判决一样并无扩张效力。对于维护海洋生态及环境的公益诉求效力是否扩张，应视情况而定。海洋环境侵权行为主体为具有优势地位的商主体，而受害方基于知识和精力上的限制，难免会出现公益保护不彻底的情况。当个人不能彻底有效地保护社会公共利益时，如果仍然赋予该判决以对外扩张的效力是不合理的，有违程序正义的原理。海洋环境及生态利益不仅涉及当代人，还与后世子孙相关，为保障其他利益相关主体程序正义，涉及海洋环境公益部分判决，仅在有利于原告的情况下才具有对世效力。教育期刊网 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