国家治理现代化与政策范式转型

鲁彦平（国家行政学院，北京 １０００８９）摘 要：实践层面的政策范式常常被理解为一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格，包括政策问题、政策主体、政策价值和政策工具等构成要件。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有丰富的政策内涵。国家治理体系和治理能力现代化的推进，将带来我国公共政策范式的转型。关 键 词：国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力；政策范式中图分类号：Ｄ６３－３１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０2－００１２－０６收稿日期：２０１４－１１－２１作者简介：鲁彦平（１９７９—），男，河南濮阳人，国家行政学院２０１４级教育经济学博士研究生，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，研究方向为社会性别与公共政策、公务员教育培训。基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政策协同机制研究”的阶段性成果，项目编号：２４７２０１４４０２５Ｂ。党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化是一个涵盖治理理念、治理结构、治理过程以及治理工具等改革与创新在内的有机整体，它不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有极为丰富而深刻的政策内涵。国家治理现代化的实现需要一个过程，但其对我国公共政策实践的各种影响已经开始呈现。随着我国国家治理现代化进程的逐步推进，一次新的政策范式转型已经隐然可期。一、政策范式与政策范式转型（一）政策范式众所周知，范式这一概念来源于托马斯·库恩。在《科学革命的结构》一书中，“范式被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”［１］而同一范式的存在，是一个科学共同体得以形成的基础。尽管围绕这一概念准确内涵的争议从未停止过，但这并未阻止其快速传播和不断衍生的脚步，彼得·霍尔正是将范式概念引入公共政策研究的先行者。彼得·霍尔认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性质，该框架镶嵌于政策制定者开展工作所使用的每一个术语之中，它的影响力缘于它常常被认为是理所当然的，而且作为一个整体难以得到仔细验证，而这个框架就是政策范式。［２］如同范式一样，政策范式也是一个非常有用但却缺乏共识的概念。从整体上看，学者们对这一概念一般有两个层面的理解：一是从学科理论的层面将政策范式理解为政策分析范式。如张国庆认为，政策范式是关于公共政策分析的规律、理论、标准、方法等在内的一整套信念，是政策分析学科领域的世界观。［３］正是基于类似的理解，严强提出，公共政策学科诞生以后，在西方出现并流行的第一个公共政策研究范式是实证的、经济理性的研究范式，而从上世纪70-80年代开始转向后实证的、社会理性的研究范式。［４］二是从政治实践的层面将政策范式理解为政策实践范式。比较常见的是把它界定为政策实践中一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格。值得注意的是，即便是实践层面的政策范式概念，不同的人对其构成要件的理解也存在差异。例如王学杰认为，政策范式是指公共政策发展过程中出现的相对稳定的模式，它包括政策所遵循的基本理论、价值原则、决策方式、实施手段等内容。［５］而严强则以“主体性质、价值取向和工具选择”为政策范式的主要组成部分，构建了一个ＳＶＴ模型。［６］本文是在政策实践层面来使用政策范式这一概念的。而在政策范式具体内容构成上，笔者以为，ＳＶＴ模型将“主体——价值——工具”视为政策范式的要件有很大的合理性，它暗含了“谁？向什么方向？用什么方式来解决？”而这正是公共政策的核心内容。但其不足之处在于，这一模型未能体现“解决什么问题”，而对政策问题的确认恰恰是政策议程的核心内容，也是不同政策范式得以相互识别的重要标志。因而笔者将“问题”加入ＳＶＴ模型，形成ＰＳＶＴ模型，即“什么问题？谁？向什么方向？用什么方式来解决？”后文对我国政策范式未来走向的分析亦是按照这一思路展开的。（二）政策范式转型库恩提出了范式的概念，意在通过分析原有“范式”与“新范式”之间的变迁来更严谨、规范地阐释科学发展变革的规律，而政策范式概念的肇始者也是基于类似目的。霍尔认为，每个政策范式的变迁过程通常都经过三个序列的变化过程。处于稳定时期的政策范式在很大程度上不受挑战，随着异常现象或事件的累积，如果原有的政策范式不能有效解决政策客体存在的问题，那么，这种政策范式就会变弱，最终就会导致政策失灵，就会面临挑战。当挑战导致了一些暂时或实验性的改动，政策子系统中的专家们的意见出现了公开分歧并逐渐扩散到公众，相关政策社群得到显著的扩展，新的政策范式渐渐制度化，政策范式的转移过程完成。［７］关于政策范式转型问题，国内学界主要集中于政策实践范式转型层面。这种研究又可分为两种类型：一是放眼于我国公共政策的整体，可看作宏观角度。例如严强结合社会转型理论，提出我国改革开放后的公共政策，从批判理性动员型范式，经过经济理性引导型范式，过渡到社会理性服务型范式；［８］王曼认为，建国以来我国公共政策分别经历了“抓革命、促生产”，“经济增长主旋律”和“科学发展观”三种不同范式；［９］李永晟则从政府和社会的二元主体角度提出我国公共政策正告别“政府高权统治范式”，走向“社会参与治理范式”。［１０］二是聚焦于某一具体领域的政策，可视为微观视角。例如杨团对我国社会政策范式，［１１］梁建峰对我国农村社会保障政策范式，［１２］以及卞地诗对我国传媒政策范式的研究等。［１３］本文旨在从宏观层面分析党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革目标及其实现过程对我国政策范式已经和将要产生的影响。二、国家治理现代化及其政策内涵（一）国家治理现代化的基本内容与具体实践国家治理的质量关乎国家的兴衰和公众的福祉，对更好的国家管理制度和更高国家管理水平的追求一直都是我国近代发展史中最为核心的问题之一。从某种意义上说，晚清以来我国一次又一次地向现代政治转型的努力和探索都可以视为我国国家治理现代化进程的组成部分。在此过程中，我们走过很多弯路，也积累了丰富的经验。改革开放本身也是推动我国国家治理现代化的伟大实践。正如习近平总书记所言：“邓小平同志在１９９２年提出，再有３０年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”［１４］党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，是改革开放以来我国国家治理现代化实践的继承、延伸和完善。关于党的十八届三中全会提出的国家治理现代化的内涵，习近平总书记有过明确表述：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应时代发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。［１５］而国家治理现代化这一总目标所涵盖的具体实践则包括：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。［１６］（二）国家治理现代化与政策范式的关系中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的政治领导体现在制定党的纲领、路线，确定奋斗目标并通过法定程序使之上升为国家意志，成为全体人民共同遵守的规范方面。党制定的纲领、路线和确定的奋斗目标构成了我国公共政策最重要的来源，从而也在相当程度上决定着我国公共政策范式的走向。党的十八届三中全会提出的国家治理现代化，在深度上涵盖了国家治理的价值体系、结构体系和运行体系三个层面，在广度上囊括了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制和执政体制等诸领域。作为我们党探索社会治理取得的最新成果，国家治理现代化这一全面深化改革目标定位具有丰富的政策内涵，在具体政策、基本政策和元政策等不同层面都对我国当下和未来的政策实践产生了深刻影响。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，有很多论断直接明确了具体政策的基本内容。比如：提高国有资本收益上缴公共财政比例，２０２０年提高到30%，更多用于保障和改善民生；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；实行院士退休和退出制度；加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台；逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核等。有一些决定将对我国公共决策产生全局和局部影响。比如：中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略；查办腐败案件以上级纪委领导为主……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度等。同时，还有一些决定为很多基本政策设定了方向。比如：使市场在资源配置中起决定性作用；更好地保障和改善民生、促进社会公平正义；坚持协商于决策之前和决策实施之中；坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动等。三、我国政策范式的未来走向《决定》指出，到２０２０年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这意味着我国国家治理体系和治理能力现代化的目标要在２０２０年初步实现。当下，我们已经处在实现党的十八届三中全会提出的推进国家治理现代化的历史进程中，而随着这一进程的不断深入，我国公共政策范式将呈现如下走向：（一）在政策重心方面党的十一届三中全会做出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来的战略部署，自此经济发展一直是党和国家工作的中心，经济政策也成为我国整体政策格局的重心所在，经济政策时代逐渐形成，这也是我国经济建设取得举世瞩目伟大成就的最重要原因之一。随着我国市场经济体制改革的不断深入，市场机制对资源配置的作用也经历了“辅助性作用——基础性作用——更大程度的基础性作用——决定性作用”这样一个不断强化的发展过程，而这也是我国经济建设领域中政府与市场作用边界不断调整的逻辑线索与现实轨迹，即市场逐渐成为经济发展的关键因素。与此同时，以基本民生和社会保障为核心的公共服务体系越发成为我国经济社会发展中的“短板”，在经济发展过程中出现的人与环境的紧张关系也日益突出。在延续以往改革基本方向的基础上，党的十八届三中全会提出的全面深化改革将社会管理创新和生态文明建设提到了一个前所未有的高度。可以预期，在未来我国整体政策格局中，社会政策和环境政策所占的比重将不断增加，经济政策时代或将向社会政策时代逐渐转型。（二）在政策主体方面政策参与作为政治参与的一种形式，其与人们利益的关联性要超过选举参与。随着市场经济发展带来的社会利益关系和利益结构的分化，人们的权利意识和社会管理参与意识不断增强，基于市民社会发育而来的各种社会组织使得这种利益诉求有了组织化的载体，而层出不穷的信息技术又为其提供了有力支持。“国家治理”这一概念本身就带有强烈的合作和参与色彩。按照俞可平先生的说法：在权力主体方面，治理的主体则是多元的，除了政府之外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；在权力性质方面，治理可以是强制的，但更多是协商的；在权力来源方面，治理的来源除了法律之外，还包括各种非国家强制的契约；在权力运行向度方面，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的；在作用范围方面，治理所及的范围则以整个公共领域为边界。［１７］关于国家治理现代化，党的十八届三中全会强调，要完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。由此可见，未来我国政策主体多元化特征将更加突出，社会力量参与将贯穿于公共政策全过程，也将极大地改变我国公共政策的议程设置模式、公共决策模式、政策执行模式、政策评估模式以及政策变迁和学习模式，使整个公共政策过程变得更加开放、透明，使公共政策更具有回应性。（三）在政策价值取向方面公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，价值取向决定着这种权威性分配的方向。公共政策价值取向具有多元性，可以表现为对公平、效率、民主、秩序等价值的不同偏好。市场化改革之后，出于解放和发展社会生产力的考虑，我国公共政策价值取向在整体上呈现出明显的效率导向。体现在收入分配政策上，党的十二届三中全会提出“让一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”，党的十三大提出“在促进效率提高的前提下体现社会公平”，党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”。然而，效率偏好的政策价值取向在见证了我国经济社会快速发展的同时，也带来了很多社会问题，因此，党的十六大重申在“效率优先、兼顾公平”的同时，初次分配注重效率，再分配注重公平；党的十六届五中全会进一步强调“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”。党的十八届三中全会明确提出要“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度”；“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度”；“规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系……努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。从以上政策价值取向可以看出，过度强调公平会影响效率，我国过去的“平均主义”和西方一些国家的社会福利病都证明了这一点。但我国社会保障体系总体仍处于较低的水平，当下的公平和效率之间还存在相互促进的可能空间。通过强化二次分配机制特别是建立健全针对弱势群体的教育、医疗、养老等社会保障体系，不仅不会降低反而可以提升效率；同时，强化对弱势群体的保障也是促进社会公平的最有效途径。公平和效率在弱势群体身上获得了统一，通过对弱势群体的关怀，我们完全能够实现公平与效率的双提升。可以预期，我国今后的政策价值偏好在总体上将更加强调公平。（四）在政策工具选择方面政策工具连接政策目标和政策结果，是用以实现特定政策目标的活动方式。一种影响最广泛的政策工具分类方式是按照政府介入程度的强弱，将其划分为强制性工具和自愿性工具以及介于两者之间的混合性工具。其中，强制性工具又包括成立公共机构直接提供产品或服务、管制和组建公共企业；自愿性工具主要指通过市场、非政府组织、家庭、社区等力量来解决问题；混合性工具则主要由经济诱因类和信息类工具组成。国家治理现代化的一个重要层面就是治理工具的现代化，这也是我国当前全面深化改革的一个重点领域。其主要内容有：全面推进依法治国；简政放权，加快行政审批制度改革；推行政府购买服务；发挥市场对资源配置的决定性作用；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；激发社会组织活力等。上述改革内容表明，在今后的政策实践中，公共政策的运行将更加严格地受到法律的约束和规范，组织类和管制类等强制性政策工具在整体上会有所减少，信息类和自愿性工具将更受青睐，而经济诱因类工具因兼具强制性和自愿性工具的长处会成为政策工具创新最为集中的选择。教育期刊网 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