国家治理现代化背景下我国城市社区发展路径探析

衣小品（中共吉林省委党校，吉林 长春 １３００１２）摘 要：随着我国城镇化步伐的不断加快，城市社区在公共服务、医疗卫生、社会保障等方面的独特作用愈加凸显，城市社区的基础性功能、平台性功能、资源性功能、保障性功能和助推性功能已成为衡量社会治理创新水平及能力的重要标尺，也日渐成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。但目前我国城市社区还存在基础设施建设薄弱，工作人员待遇较低，运转经费有限，公共服务意识不强及能力建设滞后，社区内居民的归属感、认同感普遍欠缺，管理体制机制运行不顺畅等问题。为此，应在基础设施建设，人员队伍建设，经费保障机制，公共服务水平，管理体制机制和诉求表达、利益协调、纠纷化解、联防应急等方面加以完善。关 键 词：国家治理现代化；社会治理创新；城市社区中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０４－００６３－０６收稿日期：２０１４－１２－１８作者简介：衣小品（１９６４—），女，黑龙江齐齐哈尔人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）社会学教研部副教授，研究方向为社会心理学。社会治理和社会治理创新是一项极为复杂的系统性工程。它既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也是加快推动和最终实现国家治理均衡化的重要内容。［１］城市社区处在社会治理的最前沿，是理顺社会关系、规范社会行为、调解社会矛盾、化解社会纠纷、维护社会稳定、提供公共服务、促进社会和谐、实现社会文明的基层组织载体。随着经济体制改革的不断深入和政府职能的加速转变，形成与国家治理现代化的要求和水平相一致、相协调，具有持续优化功能和多元结构特征的社会治理格局，就成为新时期我国城市社区谋求新的、更大发展的动力所在。一、国家治理现代化背景下城市社区的主体功能所谓城市社区，是指在一定地域内主要由非农业从业者聚集组成，具有特定的生活方式和一定的成员归属感的人群所形成的、具有相对独立性的社会共同体。在新时期，加快推进和实现国家治理现代化，显然离不开城市社区这一载体，这是由城市社区的主体功能所决定的。（一）基础性功能城市社区作为基层的社会组织单元，它是整个社会治理流程的关键性部分。国内外的实践经验表明，城市社区作为最基本的社会治理载体，具有捕捉信息准确、反馈内容及时、治理效率较高、社会效益良好等优点。它是无缝隙地对接政情下达与民意上传的社会治理流程，高效率地驱动政府部门与公众之间的互联互通，向基层社会延伸及拓展政府部门的公共服务职能和社会管理职能，从源头上落实社会治理政策，从全局上营造社会和谐氛围，从根本上维护社会公众利益，最终实现国家治理现代化的最基本单元。可以说，新时期城市社区的上述基础性功能非但没有丝毫弱化，反而是进一步增强。［２］（二）平台性功能伴随着经济社会的迅猛发展尤其是“单位体制”的加速瓦解、“二元结构”的急速转化与城镇化进程的明显加快，使得跨地域、跨组织的人员流动变得更加密集和频繁。人们的日常生活及活动空间越来越聚集和浓缩在城市社区范围内。［３］因此，城市社区已成为对居民进行有效的社会治理和供给充足的公共服务的终端性平台，其包括对城市户籍人口和外来流动人口的日常管理及社会服务，处理基层公共事务和开展基层公益活动，提供包括医疗卫生、劳动就业、救助保障、市政环卫、安保维稳、大众娱乐等在内的一系列基层公共服务。毫无疑问，城市社区所承载的丰富多样的功能已使其成为目前最理想和最有效的基层社会治理平台。（三）资源性功能城市社区具有得天独厚的组织资源优势和人力资源优势。在组织资源方面，目前，我国城市社区已经形成了以党组织为引领核心，以自治组织、群团组织、社会组织为参与骨干的“四位一体”的基层社会治理组织框架。各类组织分工明确、相互协调合作，党组织发挥核心领导作用，自治组织发挥执行作用，群团组织发挥协调配合作用，社会组织发挥积极补充作用，由此具体组织、开展和落实基层社会治理的各项工作。在人力资源方面，除城市社区的工作人员外，还包括所辖区域的党员干部、在职人员、离休人员、退休人员、“４０５０”人员等。应当说，规模庞大、结构多元、素质较高的人力资源队伍使得基层社会治理及基层公共服务面临的诸多难题都迎刃而解。（四）保障性功能受经济结构多元化、社会成分阶层化、组织模式梯次化、利益格局差异化、就业分配市场化等外在因素的影响，城市社区越来越多地承载了医疗卫生、劳动就业、救助保障、市政环卫、安保维稳、大众娱乐等公共服务职能。现阶段，城市社区越来越成为满足基本民生需求、促进居民安居乐业、真实反映社情民意、妥善解决基层矛盾的最有效载体。（五）助推性功能由于以往的以“单位体制”为核心的传统社会管理模式已经难以有效适应当下基层社会快速发展的迫切需要，因此，城市社区职能创新即不断提上重要日程。城市社区的基础性、平台性、资源性和保障性功能不断得到体现，其从理念观念、体制机制、方式方法、环节过程等诸多方面不断突破传统的社会管理模式，逐步树立起了以最低成本提供更多服务、实现最优治理的新目标。但这不是单纯地以化解各类社会矛盾和基层纠纷为出发点的功利性举措，而是从根本上助推基层社会治理真正走上法治化、制度化、规范化道路的战略性选择，其有助于破除基层社会治理上下联通受阻的难题。二、当前我国城市社区发展存在的难题近年来，我国城市社区的新变化、新发展和新气象着实令人欣喜，其已成为构建中国特色社会治理体系的关键环节与新亮点。但受制于历史因素、理念观念和现实环境，当前我国城市社区发展仍然面临诸多难题。（一）城市社区基础设施建设相对薄弱目前，虽然各级公共财政加大了对城市社区发展的资金支持力度，但受制于多方面因素，主要是在经济利益上考虑过重、在部门利益上权衡过多、对公共利益关注过少，致使一些城市社区基础设施建设及配套条件极为简陋和单薄。［４］比如：有的城市社区一直没有固定的办公服务场所，“流动办公”、“借房办公”、“居家办公”等情形大量存在；有的城市社区的工作人员长期在旧宅或危房中办公，其人身安全难以得到保证；有的城市社区办公服务场所的实际使用面积及必要的物品配置难以达到国家规定的最低标准；有的城市社区的办公自动化条件十分落后，难以适应城市社区工作信息化、网络化、互动化的现实需要；有的城市社区缺少创建“服务大厅”的实际条件，致使应当提供的基层公共服务项目难以落实到位；等等。其结果是，一些城市社区的工作人员或难以全身心地投入到基层公共服务中，或不认可城市社区工作以至于采取消极的工作态度，致使城市社区工作难以正常开展。（二）城市社区工作人员待遇相对较低经济收入、行政待遇、社会地位和各类保障的相对偏低与繁杂的城市社区事务、长期高压的工作状态形成了鲜明对比。这种非对称性关系致使一些城市社区工作人员的服务态度不佳、服务意识不强、服务热情不高，从而严重地影响了基层社会治理工作。从规模上看，虽然能够参与城市社区工作的人力资源相对充足，但是真正能够专业化地履行城市社区工作职责的人员却比较匮乏。此外，一些城市社区工作人员的老龄化情况比较严重，其知识结构难以满足城市社区现代化、信息化的要求。这种“实际待遇低而工作强度大”的强烈反差局面造成了城市社区工作对社会人才尤其是年轻人缺少足够吸引力的尴尬局面。（三）城市社区实际运转经费相对有限近年来，一些地方政府制定和出台了相关政策，明确规定“城市社区低限运转经费按每１００户常住人口每年不低于１万元标准拨付，常住人口户数以上一年度公安部门的统计数据为依据”，［５］但实际落实情况却差强人意。且不说一些贫困县市自身的财政状况难以负担这笔经费开支，即便是一些财政状况良好的强市、强县也不愿意主动为城市社区的公共财政增加投入。与每年新增财政收入规模相比，实际用于城市社区财政投入的比例一直偏低。另外，虽然城市社区担负着大量的基层公共事务，但其自身“造血功能”不强始终是一个突出问题，加之“费随事转”更多地停留在表面状态，也使得城市社区经费的“短板效应”更加突出，甚至影响到了城市社区的正常工作。（四）城市社区公共服务意识不强近年来，虽然城市社区的职责、功能及定位都在发生变化，公共服务能力也明显提高，但城市社区的行政化色彩依然浓厚。城市社区的日常性事务仍然是以填送报表、政策宣传、迎接检查、评比评优、制作台账等行政性活动为主。应当说，城市社区的功能定位仍是模糊不清，其异化成为附属于政府部门的一类特殊的基层行政组织的严峻情况并没有改观。［６］这就使得城市社区真正树立起具有社会性、现代性、公益性的公共服务意识变得较为困难，其大量的人力、物力、财力和精力主要是围绕各类行政性命令展开，难以全力投入到为社区居民提供公共服务上，进而导致了城市社区公共服务能力建设始终不能满足社区居民迫切需求的现状。（五）城市社区居民的归属感、认同感普遍欠缺由于城市社区在短时间内难以改变“落实行政事务过多，供给公共服务偏少”的尴尬局面，尤其是现有的人力、物力、财力和精力等难以有效满足社区居民日益高涨的公共服务需求，因而导致了社区居民在日常活动方面游离于城市社区管理范围的后果。因此，社区居民对城市社区事务的参与热情始终处在低位徘徊的状态。比如：即便是邻里矛盾、家庭纠纷，居民也愿意通过公共权力机关加以解决，而不是在第一时间内诉求于城市社区调解机制。（六)城市社区管理体制机制运行不顺畅目前，城市社区管理体制机制运行面临的最大问题是条块化太过严重、分割化太过明显。由于城市社区居民自治意识及能力相对不强，致使其与街道（镇）等基层政府机构之间一直难以打破“领导”与“被领导”的行政隶属格局，未能真正建立起“指导”与“被指导”的合理框架结构。一些政府部门往往以开展工作的名义进驻城市社区，但是除设立机构、挂上牌子、占用场地之外，并没有提供实实在在的公共服务，反而进一步加重了城市社区的负担，扰乱了城市社区正常的工作秩序。三、加快我国城市社区发展及社区管理创新的建议在新时期，进一步加快城市社区发展的总体思路是，整合优势资源，改善内外环境，努力提高服务水准，增强社区居民的归属感和认同感，树立参与互助意识，营造和谐社区氛围。当务之急是从城市社区发展和城市社区管理两个方面着手，加快形成具有中国特色的城市社区管理体制机制。（一）城市社区发展方面1.健全基础设施。除了继续加大公共财政投入力度外，目前一些地方出台的政策明确要求：“小区规模在３００户以下（或住宅建筑面积在３万平方米以下），城市社区办公服务场所面积不得少于１５０平方米，每递增１００户（或住宅建筑面积增加１万平方米）则相应增加５０平方米”。［７］此外，一些地方把城市社区办公服务场所及其设施建设与城市社区的医疗卫生、警务安保、娱乐文化、养老就业等配套性的公共服务设施工程一并统筹纳入到城市整体规划包括土地利用规划之中，尤其是在提出“规划、审批、建设、验收”的基本原则和突出强调“城市社区群体的活动空间最大化和社会效益最优化”的主旨方针之后，一些地方的城市社区基础设施建设的速度明显加快。笔者认为，在此基础上，应当进一步协调规划、国土资源等政府职能部门，从严、从优落实国家有关保障城市社区基础设施建设的基本方针、政策，积极引导建设单位和有条件的单位为一些城市社区提供无偿使用的、具有公益性质的办公服务场所。2.加强人员队伍建设。进一步创新“选、派、引、招、聘”的城市社区人员队伍建设思路，借助公推直选、组织下派、吸引优才、公开招聘等方式，进一步拓宽城市社区管理人员的来源渠道，不断壮大城市社区工作人员队伍。建立城市社区人员队伍能上能下的绩效考评机制，除了为党组织书记、居委会主任等创造新的、更大的发展空间之外，还要善于运用评优表彰、物质奖励等手段，对工作业绩优秀、居民赞许满意的工作人员给予各方面的绩效激励。要重视思想政治教育、政策法规学习和业务素质培训等工作，不断提升城市社区工作人员的综合业务能力和管理服务水平。此外，要加快完善覆盖城市社区工作人员的“五险一金”制度，尽快确定城市社区工作人员的合理薪酬标准，吸引更多的优秀人才到城市社区工作。3.建立经费保障机制。各地应当根据自身经济社会发展的实际情况及城市居民的公共服务诉求，明确城市社区最低限度的运转经费标准及具体要求，把城市社区低限运转经费正式纳入到各级公共财政预算序列之内。与此同时，合理设定起付标准线，即城市社区的公共财政投入及支持金额应当与各地当年度公共财政收入规模的增长水平相协调、相一致，从而使城市社区的公共财政投入始终保持在一个持续稳定增长的框架之内，为城市社区的正常有序运转及发展创造条件。4.提高公共服务水平。应建立健全和不断创新党委牵头领导、居委会积极自治、服务站供给专业服务的“两委一站”的新型城市社区管理服务模式。［８］遵循“分工专干而不是分家单干”的基本原则，以增强城市社区居民的归属感、认同感为突破口，推动城市社区由过多地落实行政性事务转移到更多地供给公共服务上。按照“一站式”服务的标准及要求，打造城市社区管理、服务的新平台和新模式。做到信息采集、组织管理、服务保障“三位一体”，由此建立起完备的信息查询系统。针对城市社区居民的居住、留转、就业、求学、诊疗、养老等基本情况的不断变化，应加快建立更加人性化、便捷化、信息化的管理服务平台，真正做到常态化服务和动态化管理。5.优化管理体制机制。实现城市社区居民自治的制度化、规范化和程式化，是新时期优化城市社区管理体制机制的一个主要方向。［９］这既有助于街道（镇）与城市社区之间形成“指导”与“被指导”的良性关系，也有助于在城市社区党组织的具体领导下，更好地实现和保障城市社区居民的自治权利与公共权益。另外，应尽快建立“费随事转、权随责走”机制，进一步完善城市社区服务事项的申报、批复、准入、委托、备案等制度，以有利于依法依规地落实城市社区管理职责。（二）城市社区管理方面1.完善诉求表达机制。妥善处理社会矛盾和纠纷，合理、有序地实现利益协调的一个基本前提是建立健全城市社区居民的诉求表达机制。当务之急是完善和创新民情民意表达方式，进一步畅通社区居民的利益诉求及反映问题的渠道，真正做到“居民诉求有专人听，群众困难有众人帮”。另外，应重视并深入开展政策宣传和公民教育工作，不断提高城市社区居民的法律信仰、民主意识和公共精神，夯实合理有序的诉求表达机制的思想基石。［１０］2.完善利益协调机制。社会利益分配具有一定的差异性而不是绝对的均衡化，对此，城市社区应当努力做好相关政策的衔接、落实和保障工作，尤其是针对城市社区的低保待遇、医疗保险、养老保险、就业保障等关乎居民切身利益的重大问题，要从公共利益的角度努力实现社会利益分配的均衡化，进一步建立健全覆盖城市社区的利益协调机制。3.完善纠纷化解机制。要实现“小事不出城市社区”的目标，就必须强化和完善城市社区的纠纷化解功能。除了继续发挥居民走访制度的优越性之外，还要建立由城市社区工作人员、居民小组组长、党员干部、居民代表等共同组成的包片负责制度，多渠道、多层面地加强沟通与矛盾疏导工作，努力把社会矛盾控制、消除在初级状态。［１１］另外，要树立“大调解”理念，使城市社区调解能够真正有效地对接人民调解、行政调解、司法调解等不同类型的调解机制，同时，在社区建立社会纠纷化解的实时监督与反馈机制。4.完善联防应急机制。一方面，要改变以往的治安防控方式，树立现代公共安全意识，以城市社区为重要节点，加快形成社区群防群治的良好格局；另一方面，要把人防、物防和技防结合起来，实现排查、整治和监管等关键环节的有效对接，在城市社区率先做到“防控无死角、治安无乱点、管理无盲区”，进一步增强城市社区居民的公共安全感。同时，应完善城市社区的应急管理功能，从风险发现、信息采集、人力动员、组织协调、处置控制、长效防范等多个方面扎实做好接续配套工作。教育期刊网 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