农村集体建设用地改革面临的问题与思考

聂方红 （中共株洲市委党校，湖南 株洲 ４１２００８）摘 要：党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多的财产权利，由此农村集体建设用地改革即成为土地制度改革的焦点。本文针对农村集体建设用地改革的现状，分析了改革过程中面临的问题，结合改革的实际，提出了相关的建议。关 键 词：农村集体建设用地；城乡统一的市场；土地流转；财产权利中图分类号：Ｆ３０１．２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０3－００３３－０７收稿日期：２０１5－02－04作者简介：聂方红（１９６８—），男，湖南株洲人，中共株洲市委党校校长，教授，经济学硕士，研究方向政府经济。农村集体建设用地是指农村集体所有的、一切用于建设用途的土地。按照我国《土地管理法》的规定，集体建设用地可分为三类：乡（镇）企业用地、乡（镇）村公共设施及公益事业用地和农村宅基地。目前，全国各地在农村集体建设用地使用权改革实际运作中情况各异，不同地区之间存在的问题和亟待规范之处也千差万别。本文结合农村集体建设用地改革的实际情况，探讨了农村集体建设用地改革存在的问题及解决对策。一、农村集体建设用地改革的基本概况（一）农村集体建设用地流转形式多样，以土地出租为主 据相关调查显示，农村集体建设用地流转的常见形式有集体经济组织主导的土地使用权出租、转让，农民个人通过出租、转让房屋导致土地使用权流转，乡（镇）村以集体土地作价出资入股流转，以城乡建设用地增减挂钩为核心的建设用地流转，以及因企业债务债权等原因通过司法裁定使集体建设用地使用权发生转移。另据调查，农村集体建设用地出租现象较为明显，通过出租流转建设用地面积占流转总面积的６０％以上。一方面，出租有利于将农村闲置的土地释放出来，提高存量建设用地利用率，体现土地的资产价值；另一方面，出租不改变土地的所有权，既保证了农民不丧失土地，又能增加农民的收入。（二）农村集体建设用地流转比例偏低，区域差异明显 一方面，由于农村集体建设用地流转的范围多处于城市建成区、建制镇和规划严控区以外，分布零散，因而不利于集中连片开发；另一方面，用地单位对此类建设用地需求不高，导致农村集体建设用地流转比例偏低。同时，通过调查还发现，农村集体建设用地流转区域差异明显，流转比例与地区经济发展水平有一定的关系。越靠近中心镇，区位条件越好，土地流转越活跃；而距中心镇越远，土地流转比例则呈现递减的趋势。（三）农村集体建设用地流转价格偏低，升值潜力增加 农村集体建设用地流转的用途主要分为工业用地、商贸服务业用地、旅游休闲用地、住宅建设用地等多种类型。在各类用地中，工业用地比重较大，但也因区位而异。例如：城市近郊区的农村集体建设用地已经从以工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县仍以工业用地为主。山区、乡镇的土地流转多数用于旅游景点开发、休闲娱乐设施修建等。农村集体建设用地流转的价格主要包括年租金和一次性流转费两种形式。土地流转价格因区域和用途的不同而差异较大，然而，不管是工业用地、商贸服务业用地还是住宅建设用地，农村集体建设用地的流转价格与国有建设用地流转价格相比，前者的价格都偏低，但升值潜力较大。（四）农村集体建设用地流转效益显现，发展进程加快 农村集体建设用地流转不仅有助于盘活存量建设用地，体现土地的资产价值，而且有利于保障各利益主体的权益。在传统的征地补偿中，征地补偿费普遍偏低，而农村集体建设用地流转价格由流转双方确定，流转后的收益按约定的比例进行分配，其所带来的收益远大于征地补偿费和安置补助费。从调查中我们发现，农村集体建设用地流转用于工业的效益要比流转用于休闲农业效益高。随着新型工业化和新型城镇化进程的推进，农民以土地参与工业化和城镇化的重要性将更加突出。二、农村集体建设用地改革存在的问题（一）农村集体建设用地产权归属不清晰、权能不完整⒈产权归属不清晰。尽管我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》等重要法律都已明确规定：“农村土地归农民集体所有”，但这里的“集体”是一个模糊的概念，现行的集体组织有乡、村、村民小组三级，土地到底属于哪一个“集体”所有并未明确。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，因此，在行使具体权利时，作为土地所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。比如一些原属于集体经济组织的茶园，由村集体经营管理，但土地所有权属于组所有，在确权工作中，即难以划定各组的权属界线，导致所有权归属难以确定。⒉产权权能不完整。关于国有土地抵押权，在１９９５年出台的《担保法》、《城市房地产管理法》中就有明确的规定。但集体土地抵押权只是对特定集体土地类型进行了规定，如我国《担保法》、《物权法》规定：对乡（镇）村企业的土地使用权，可以同地上厂房等建筑物同时抵押。除此之外，对于农村集体建设用地抵押权的设定一直缺少明确的规定。对农村集体建设用地抵押权的限制，使土地自身的融资功能难以发挥，也必然导致人们对农村集体建设用地的开发和利用产生顾虑并影响其进入市场流转。（二）农村集体建设用地流转收益缺乏规范，相关方的权益得不到有效保障⒈对收益分配比例未作明确规定，后续监管不到位。据调查，在很多地方制定的关于农村集体建设用地有偿使用的规范性文件中，都明确了集体经济组织与政府的收益分配比例，但未明确集体经济组织内部如何使用和分配资金，特别是未明确村委会与组的分成比例。同时，在农村集体建设用地有偿使用和流转后，对资金的使用未制定后续监管制度，在一定程度上给后续监管带来了困难。从目前的情况看，对于集体经营性建设用地流转所得资金，大部分村、组都采取按人头分配的方式进行处置，未用于农村基础设施建设，违背了制定该项政策的初衷。⒉程序不规范，收益保障难持续。由于农村集体建设用地流转多是私下交易，既没有规范的合同文本，也没有经过审批，更没有到土地管理部门办理登记手续，因而交易得不到法律保障，土地的基准地价也难以明晰。例如：农村集体建设用地使用权的经营管理、收益分配等都集中在村干部手中，大多数农村集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障，权益也很难得到维护；农村集体建设用地流转收益中的一部分是由国家基础设施建设投资带来的，但其采取隐形交易的方式逃避了政府管制，政府的收益得不到保障；用地企业与农民签订长期的土地租赁协议，但这种协议缺乏必要的法律法规支持，一旦发生纠纷，法院视原来所签订的合同为无效合同，不能保障承租方的利益，用地企业的权益因此得不到保障，等等。（三）农村集体建设用地流转隐形市场活跃，违法用地问题比较严重⒈市场不健全。我国农村集体建设用地流转市场尚未正式形成，存在着市场缺失的问题。在实践中，代替正式市场发挥市场机制调节作用的隐形市场是由农村集体组织和农民自发形成的，缺乏有效的管理，呈现出无序流转的特点。常常是只要有投资主体需要使用集体经营性建设用地，双方协商确定价格后即签订协议实行流转，没有形成统一的流转市场。⒉法律不完善。从流转准入条件看，我国《宪法》、《土地管理法》、《担保法》等对农村集体建设用地流转做了严格的规定，但这些规定与党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中允许农民集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价的规定相矛盾，在某种程度上已成为农村集体建设用地入市的瓶颈，延缓或阻碍了农村集体建设用地入市。 由于农村集体建设用地流转的相关制度滞后于流转实践的需求，因而出现了很多违法用地的现象。例如：受流转带来利益的驱动，个别集体经济组织和个人或未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体经营性建设用地，导致交易行为扭曲，使工业用地以联营为名行转让、出租之实。在城中村及城郊乡村，个别农民为追逐经济利益，自行建设商品住宅，用于出租、出售，存在一户多宅、超标准占地等现象。（四）政府对农村集体建设用地缺乏有效管理⒈政府管理缺位。一是规划管理部门没有对农村集体建设用地进行有效的规划管理，村镇建设规划编制工作严重滞后；国土资源部门在下达年度土地利用计划时，主要考虑重点项目用地和国家建设征地，农村集体建设用地很难纳入其中。由于缺乏规划指导和用地指标，使得农村集体建设用地在出让、租赁和入股时无章可循，处于自发无序状态，许多项目选址因无法确定是否符合规划和用途管制被暂时搁置，影响了农村集体建设用地的及时流转。二是农村集体土地权属管理滞后，基础工作比较薄弱。主要表现在：首先是权属管理不到位。农村集体建设用地权属登记，四至划分、发证等管理工作一直没有完成，导致无法合理利用存量的农村集体建设用地，流转交易也存在隐患。另外，有关农村集体建设用地的基础数据比较缺乏，政府不能及时掌握农村集体建设用地使用的情况，无法对其流转和使用进行有效的管理和规范；其次是用途管制无执行力。由于村庄规划滞后，导致宅基地审批缺乏依据，宅基地选址基本上是农民自己说了算；再次是制止违法用地行为无执法手段。对于没有经过审批的农民建房，规划、国土行政主管部门只能以下发停工通知单的形式辅助行政手段进行制止，对制止违法用地起不到实际效果，等到申请法院强制执行时，再拆除恢复原状已是难上加难。⒉缺乏配套政策和工作协调。例如：城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接，各个部门在农村集体建设用地审批上政策不协调，产生了审批周期长、掣肘多、项目难以落实等问题。例如《株洲市集体建设用地有偿使用和使用权流转管理实施细则》第40条规定，农村集体建设用地有偿使用与使用权流转发生的税费，由有关部门按国家财经法律法规和政策计征。这就需要财政部门和银行出台相关的管理办法才能实施。但由于目前没有出台相关的管理办法，导致对流转发生税费的征缴没有操作依据。三、深化农村集体建设用地改革的建议2015年中央一号文件提出，推进农村集体产权制度改革，稳步推进农村土地制度改革试点，围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革部署。因此，农村集体建设用地制度改革应作如下思考： （一）加快以确权登记为核心的产权制度改革，夯实农村集体建设用地改革的基础⒈加快推进农村集体建设用地确权登记办证工作。产权明晰是土地市场有效配置的前提条件，确权是推进农村集体建设用地改革的基础性工作。依据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，用５年左右时间基本可以完成土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年中央一号文件指出，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见，对土地等资源性资产，重点是紧紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。目前，全国大部分农村集体土地所有权确权登记工作全部完成，已进入发证阶段。全国各地开始启动农村宅基地及农村集体建设用地使用权确权登记发证工作，但由于权属关系复杂，涉及历史遗留问题较多，导致农村宅基地使用权和农村集体建设用地使用权确权工作进展缓慢。为配合改革发展的需要，应加快推进农村集体建设用地确权登记办证工作，为农村集体建设用地改革打下坚实的基础。⒉探索建立农村集体建设用地抵押融资机制。2015年中央一号文件指出，推进农村金融体制改革，做好承包经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。这对于解决农村集体建设用地融资难的问题十分有利。在调研中，农民和集体组织负责人普遍反映，只要允许集体土地抵押融资并获得正规金融支持，农村集体土地的工业化和城镇化就能够上一个大台阶。比如《株洲市集体建设用地使用权抵押登记暂行办法（试行）》的通知规定，乡镇、村办企业的建设用地使用权可以作为抵押担保向金融机构申请贷款。但实际操作起来并不容易，其关键在于对风险防范的担忧。因此，应建立健全国家、金融与地方政府之间协调联动的融资风险防范体系，人民银行、银监会等金融管理部门要研究并制定集体建设用地抵押融资办法，鼓励国有商业银行等金融机构开展抵押融资试点，探索设立融资担保机构，有效防范和化解抵押融资风险。⒊探索农民土地所有权的实现形式。２０１5年中央一号文件指出，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点。对此，可以借鉴广东南海模式，实行农村土地股份制改革，以股份的形式明晰农民个人的土地所有权份额。农村土地股份合作制的经验表明，在价值上以股份的形式明晰农民个人的土地所有权份额，实现土地集体财产的集体所有和实物完整，既能够使每个成员清楚地知道自己在集体财产中的产权份额，也可以通过按股分红和“一股一票”参与管理来实现农民的个人财产权利。（二）完善收益分配机制，增加农民财产收入，增强农村集体建设用地改革的动力⒈完善农村集体建设用地的流转收益分配机制。对农村集体建设用地使用权流转收益的分配是农村集体建设用地使用权流转机制的核心，其决定了流转市场能否健康有序发展，关系到广大农民的切身利益。因此，农村集体建设用地使用权流转收益分配制度的设计应建立在公平、合理的基础上并按市场规则运行。在流转收益分配制度上，对于集体土地所有者出让、出租农村集体建设用地所产生的土地收益，主要归集体经济组织；集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者；由于环境改善或者土地改变用途所产生的土地增值收益，政府可以参与分成。 针对目前农村集体建设用地的收益分配机制，可以作如下探索：一是制定农村集体建设用地流转收益的内部分配规则，防止集体组织行为损害集体成员的利益；二是为土地流转收益设立资金账户，实行收支两条线，定期公布收支情况，接受集体成员监督；三是土地流转收益的支配管理方案需经本集体成员全体大会或全体代表大会２／３以上表决同意；四是赋予集体成员司法救济权。⒉建立和完善农民宅基地有偿退出机制。据调查数据显示，截止到２０１３年底，全国农村集体经营性建设用地面积约为４２００万亩，占全国农村建设用地总量的１３．３％；农村宅基地总面积约为１．７亿亩，占农村集体建设用地的５４％左右。农村集体建设用地的改革必然会触及到宅基地制度的改革。在现行的农村土地制度中，由于农民没有土地的“退出权”，因而存在一户多宅、建新房旧宅基地不退出，超面积使用等现象，导致大量的农村集体建设用地闲置浪费。因此，建立农村宅基地有偿退出机制势在必行。2015年中央一号文件指出，依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。目前实行的土地增减挂钩对农村宅基地的退出是一个行之有效的办法。即完善农村宅基地管理制度，优化宅基地审批程序，确保农民宅基地建设必要用地，依法保障农民宅基地用益物权。深化宅基地有偿使用制度，在坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转，将宅基地流转纳入城乡统一建设用地市场平台，实现农民宅基地使用权完整的财产权。农民拥有土地“退出权”，符合政府维护农民土地权益的政策目标，不仅会大大减轻农民市民化的个人成本，而且会减轻农民市民化时政府在社会保险、住房保障等方面的财政支出。⒊贯彻农村集体建设用地改革的效率优先原则。我国经济体制改革的根本目的在于不断提高经济效益，增加社会财富，满足人民日益增长的物质和文化需求。土地是生产的基本要素，土地经济价值的实现直接影响到总体经济效率，因此，贯彻效率优先的原则，优化配置土地资源，充分体现土地的经济价值，是包括农村集体建设用地在内整个土地制度的首要原则。农村集体建设用地改革首先要改变计划经济体制下所采用的申请、审批的行政许可设立方式，恢复农村集体建设用地使用权设立的私法性质，逐步推行农村集体建设用地使用权有偿使用制度，在此基础上明确农村集体建设用地使用权的用益物权性质，扩充农村集体建设用地使用权的权能，并保证农村集体建设用地使用权人的权利和自由，为农村集体建设用地的优化配置奠定坚实的制度基础。（三）促进城乡统一的建设用地市场的形成，提升农村集体建设用地改革的效率2015年中央一号文件指出，赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。对此，笔者认为，促进城乡土地资源的优化配置，建立城乡统一的建设用地市场，完善市场机制是关键，培育服务体系是基础，建立监督体系是保障。⒈完善农村集体建设用地市场流转机制。完善的市场运行机制是农村集体建设用地市场化流转的关键。一是完善农村集体建设用地流转价格形成机制。首先，农村集体建设用地主体可以根据市场情况自主决定土地价格；其次，建立土地价格信息机制，使土地价格信息透明、公开；再次，政府应定期发布集体建设用地基准定价，通过评估确定基准定价，为土地流转价格提供行政性指导，防止集体资产流失。二是完善农村集体建设用地交易机制。首先，建立有形交易市场，为土地流转双方提供洽谈、交易场所；其次，规范农村集体建设用地流转程序，包括流转许可、签订流转合同和办理土地流转登记等。⒉建立农村集体建设用地流转服务体系。高效的运作机制离不开完善的服务体系。针对农村集体建设用地流转存在的问题，迫切需要建立流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系。对农村集体建设用地供需信息进行收集、筛选和公布，为供需双方的交易活动提供信息导向；建立地价评估机构，由专业人员按一定的评估程序对影响地价的因素进行分析，确定合理的流转价格，切实保障流转双方的权益；提供权属审核、登记和法律援助服务，规范各个服务机构的运作程序。⒊建立农村集体建设用地流转监管体系。在农村集体建设用地进入市场的过程中，始终存在着不同利益集团的寻租行为，这种寻租行为扰乱了土地市场的正常秩序，隐化了土地资产的正常价值，使土地资源得不到有效配置，因此，必须建立一套强有力的监督机制。政府应从以下几个方面加以规范：一是对流转的农村集体建设用地进行严格的权属审查；二是对城乡建设用地实行统一规划管理，建立健全城乡统一的建设用地规划许可制度；三是加强对农村集体建设用地流转条件及方式的管理，政府应对农村集体建设用地流转主体资格、流转土地用途、是否符合规划、开发条件、使用年限和流转方式等作出规定。（四）做好顶层设计，修订相关法规，为农村集体建设用地改革提供制度保障⒈尽快修改和完善相关的法律法规。2015年一号文件指出，完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。因此，推进农村集体建设用地改革，必须加快农村集体建设用地流转市场法制建设，以法律的形式对参与农村集体建设用地使用权流转的市场主体，流转原则、条件、范围、形式、程序、违约责任、收益处置等作出明确的规定，以保证农村集体建设用地使用权在入市流转时有章可循，有法可依，使农村集体建设用地流转市场运作健康有序。⒉加强政府宏观调控和管理。通过土地利用总体规划、村镇规划以及土地利用年度计划的实施，控制农村集体建设用地流转的数量；参照国有土地使用权流转管理办法，借鉴各试点地区的成功经验，建立农村集体建设用地流转决策管理、审批管理、交易管理以及收益管理制度，以此规范市场主体行为，调控交易环境和交易过程，维护市场秩序。通过以上调控与管理，弥补市场配置资源固有的缺陷。⒊依法保障农村改革发展。2015年中央一号文件指出，农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要。近年来，一些发达地区先后出台了关于农村集体建设用地有偿使用的地方规章，但没有国家层面的法律支持，在具体实践中遇到了许多法律障碍，影响了农村集体建设用地流转的效果。按照中央统一部署，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。继续推进农村改革试验区工作。加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控、边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。在农村集体建设用地抵押融资和使用权流转税费方面进行制度试验和封闭运行，待试点成熟后，将试点经验上升到制度层面，进而推动全局性的农村集体建设用地改革。教育期刊网 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参考文献［１］肖瑛，王满银．农村集体建设用地流转支持体系探讨［Ｊ］．小城镇建设，２００４，（１１）．［２］黄小虎．新时期中国土地管理研究（下）［Ｍ］．当代中国出版社，２００６．［３］蒋省三，刘守英．打开土地制度改革的新窗口——从广东《集体建设用地使用权流转管理办法》说起［Ｊ］．学习月刊，２００６，（０１）．［４］崔宇．集体建设用地定级估价核心技术问题探讨［Ｊ］．中国土地科学，２０１３，（０２）．（责任编辑：高 静）