拓展政府购买公共服务范围的法治化思考

肖光坤（中共长沙市委党校，湖南 长沙 ４１０００４）摘 要： 目前，政府购买公共服务已成为一种不可或缺的公共服务提供模式。尽管各地的改革探索取得了很大的进展，但法律制度缺失、法治功能弱化及法治化程度偏低等客观原因阻碍了我国政府购买公共服务范围的拓展与规范；购买领域相对狭窄且项目数量较少，购买规模相对偏小且资金投入不足，政府购买裁量权滥用并出现执行走样等阻滞因素亟待破解。因此，提高法治化水平是拓展政府购买公共服务范围的当务之急。关 键 词：政府购买；公共服务；范围拓展；法治化中图分类号：Ｃ９１６．２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０５－００２０－０７收稿日期：２０１４－１２－０２作者简介：肖光坤（１９６５—），男，湖南沅江人，中共长沙市委党校法律教研部副主任，副教授，研究方向为行政法学与公共管理。政府购买公共服务的范围，是指政府依法购买公共服务内容的维度，是指政府向社会力量发出公共服务邀约的广度和深度，是指市场介入公共服务范围的宽度，也是指财政性资金使用方式发生变化的范围。党的十八届三中全会明确提出要推广政府购买服务，这就意味着发端于英美、起始于我国的地方政府购买公共服务的改革探索已上升为国家层面的决策，并成为我国政府简政放权的重要抓手。目前，尽管我国政府购买公共服务实施的项目不断增加、领域不断扩大、深度不断强化，但法律制度供给缺失、法治化推行程度偏低仍是客观存在的阻滞因素，由此导致了政府购买公共服务难以快速和健康发展。笔者认为，要拓展政府购买公共服务范围，必须强化法治化建设。一、艰难探索：政府购买公共服务范围的法治化成就依法界定购买范围、确定适合市场化方式的公共服务事项，应由立法明确规范，这是我国政府购买公共服务改革的需要，［１］也是化解行政垄断、职权滥用等“政府失灵”带来政府购买公共服务风险的重要举措；只有依法界定购买范围，才能避免政府购买行为的随意性，才能促进购买工作的制度化、规范化和常态化。为推广政府购买公共服务，各地政府都从法制建设层面进行了积极的探索，力图为政府购买公共服务的推广提供法治化支撑，这些探索与实践为我国政府购买公共服务范围的拓展提供了可资借鉴的宝贵经验。（一）法律形式：形成了以规范性文件为主、法律为辅的规制格局１．政府购买公共服务范围的法律规制。现行的２００３年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）是规范政府购买行为的最高层次的国家法律，该法第２条界定的政府采购范围为货物、工程和服务等项目，明确了政府购买服务属于政府采购的范畴。虽然该法设定的采购范围仅局限于政府自身的消费项目，也未明确将政府购买的公共服务项目列入其中，但对政府购买公共服务起到了规制作用；该法对政府购买公共服务的财政性资金来源与保障、对购买内容编制并调整集中采购目录的规定，为政府购买公共服务提供了广阔的空间；从政府购买行为法律规制的角度看，政府购买公共服务的范围应包含在政府采购行为之中。因此，参照《政府采购法》规制政府购买公共服务活动也是多数试点地区的普遍做法。２．政府购买公共服务范围的规范性文件规制。由于现行的《政府采购法》难以满足政府购买公共服务的制度需求，因而各地政府大都采用规范性文件作为政府购买公共服务范围的主要规制依据，基本实现了政府购买公共服务的机制与方式从临时性、应急性向制度化和规范化的转变。一是国家层面的规范性文件：为支持和回应地方政府的改革与探索，２０１３年９月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中对政府购买公共服务的范围做了框架性的设计，明确要求“十二五”时期要初步形成统一有效的购买公共服务平台和机制，到２０２０年，在全国基本建立比较完善的政府购买公共服务制度；２０１４年４月，财政部发布了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，从“分类推进、加强管理、灵活开展、绩效评价”等方面提出了完善服务项目政府采购的总体要求，由此中央和地方共同推进的态势业已形成。二是地方层面的规范性文件：在中央正式提出向社会力量购买服务之前，先后有北京、山东、上海、江苏、成都、宁波、深圳、无锡等十多个省、市颁布了《政府向社会力量购买服务办法》、《政府向社会力量购买服务指导目录》等规范性文件，并以此作为政府购买公共服务在本地实施的具体操作依据，使地方政府向社会力量购买公共服务有了初步的制度设计与规范。从总体上看，尽管大多数省、市仅将政府购买公共服务纳入到了执行力较弱的指导性目录之中，但江苏、广东等少数省份已将政府购买公共服务纳入到了执行力较强的集中采购目录之中，可以说，着力推进的态势业已形成。（二）购买范围：形成了抽象规范、动态调整的制度设计 １．政府购买公共服务范围的抽象规范。一是抽象界定服务内容。对于政府购买公共服务的具体内容，规范性文件仅作了原则性规定，均未采用列举式方式进行规范；为采取市场化方式提供社会力量能够承担的公共服务，购买内容突出了公共性和公益性。二是抽象区分服务领域。政府购买公共服务的领域包括基本公共服务和非基本公共服务。其中，基本公共服务领域包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等；非基本公共服务领域包括社会事务、行业管理与协调、政府履职所需的辅助性事务、劳务服务等；并要求逐步加大政府向社会力量购买基本公共服务的力度，更好地发挥社会力量在非基本公共服务领域的作用。三是抽象规定禁止性项目。购买项目不属于政府职责范围的事项，对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的政府职责范围内的服务项目，除法律法规另有规定外，政府不得向社会力量购买。２．政府购买公共服务范围的动态调整。从各地政府购买目录和指南来看，政府购买公共服务的范围是一个动态调整的过程。一是因购买目录和指南没有涵盖所有领域和具体事项，其范围的原则性规定为动态调整留下了余地；二是随着市场经济的成熟、政府职能的转变和履行职能方式的改革，购买内容有进有出，即原来没有纳入的公共服务项目可以列入购买内容之中，一些不适当的服务项目可以剔除。近年来，我国政府购买公共服务的推进速度明显加快，法律制度推进改革的效果日益凸显。一是中央和地方共同推进的氛围和机制已基本形成。政府向社会力量购买公共服务，既有党中央、国务院制度层面的顶层设计，又得到了中央财政的积极支持，这就意味着起始于地方试点的政府购买公共服务的改革已得到党中央、国务院的高度重视。二是购买范围日益扩大。目前，政府购买公共服务的内容和范围不再局限于试点阶段的养老服务、城市环境卫生、公共绿地管理等领域，而是逐渐扩大到了医疗卫生、教育、社区服务、培训、计划生育等实施难度较大的领域，并得到了规范性文件的肯定。三是财政支出不断增加。如上海市，２０１０年市本级财政预算政府购买公共服务类项目资金超过１４亿元；１８个区（县）２００８－２０１０年政府购买公共服务支出分别约为３６亿、４６亿和６０亿元；［２］从２０１２年起，中央财政每年安排２亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务。四是公共服务购买在政府采购中的所占比重逐年提高。如２０１２年江苏全省公共服务采购规模占政府采购总规模的比重为４．３％，２０１３年上半年提高到８．５％。［３］五是向社会组织购买公共服务的规模不断扩大。如２００８年广州市政府向社工机构购买服务的资金仅４００万元，２０１１年增加到８０００万元；［４］２０１０年，北京市向社会组织投入４２７７万元，安排３００项政府购买服务项目；２０１１年，北京市政府向社会组织购买公共服务的金额上升至约８０００万元，参与申报的社会组织达到７４８家；［５］２０１２年，北京市政府共购买社会组织服务项目１６２９个，斥资过亿元。二、法治赤字：政府购买公共服务范围的法治化缺陷尽管各地的改革探索取得了很大进展，但政府购买公共服务仍然存在诸多亟待解决的问题。如大部分公共卫生和基本医疗、文化教育、扶贫济困、保障性住房服务、环境保护等领域的基本公共服务项目仍由政府职能部门承担，［６］购买范围的拓展受制于政府职能转变；政府购买公共服务支出在整个政府采购支出中所占比例偏高，其购买规模相对偏小且资金投入不足，财政性资金投入也未覆盖社会组织申报项目的总成本，购买范围的拓展受制于社会力量的弱小和参与的积极性；法治化程度偏低，个别地方和部门在政府购买公共服务过程中还存在违法违规操作现象，购买范围的拓展受制于法律制度的缺失。众所周知，法治既是国家走向现代文明的标志，也是各项改革取得成功的关键，因此，探讨政府购买公共服务范围拓展之艰难的原因，需要从法治化存在的缺陷入手。（一）购买范围因法律体系尚未形成而难于拓展到目前为止，我国政府购买公共服务的法律体系尚未形成，“法治赤字”现象比较严重。［７］购买范围的拓展还缺少法律制度的强力支撑与保障。⒈购买范围因国家层面的立法欠缺而难于拓展。在我国，国家层面的立法对地方政府的传导带动、对社会组织的扶持培育作用非常重要。换言之，政府购买公共服务的动力不足和行为失范，社会力量的承接能力不足和积极性不高，与国家层面的立法欠缺有关。一是国家层面专门性法律制度缺失。由于我国还没有一部专门的关于政府购买公共服务的基本法律，现行的《政府采购法》对政府购买公共服务缺乏专业性、全局性、政策性、制度性的顶层设计与规范，因此，国家层面的制度建设严重滞后于实践探索，现行的法律制度难以适应政府购买公共服务范围日益拓展的客观需求，这就意味着政府购买公共服务范围的拓展必将缺少长久发展与促进的制度动因和法治规范。二是政府购买公共服务的法律含义不明。现行的２００３年《政府采购法》既未将公共服务明确纳入政府采购范围，也未将公共服务项目纳入集中采购目录；而２０１０年的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》对政府购买范围的界定也仅限于“各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务以及维修维护服务等”，采购范围仍然没有包括受益者为公众的社会公共服务。对政府购买公共服务范围的界定模糊和法律含义不明，必将导致政府采购重心偏离或弱化公共服务项目的采购，从而影响购买范围的拓展。⒉购买范围因规范性文件的局限而难于拓展。鉴于国家层面法律制度的缺失，在政府购买公共服务的探索阶段，政府通过规范性文件对购买范围及行为加以规制具有一定的合理性和可行性，但规范性文件本身的局限性也制约着购买范围的拓展。一是法律效力层级较低。从法律属性来看，诸多的规范性文件尚不能被称为严格意义上的“法”，而只是一种“非正式制度”，虽然具有宣传、指导和倡议的作用，但法律效力相对不高；从法律形式来看，很多地方以采用指导性目录为依托推行政府购买公共服务，与强制性明显的集中采购目录推行方式相比，指导性目录推进方式的效力明显偏低。其结果是，由于规范性文件的法律效力偏低，致使政府购买公共服务范围的拓展与规制相对乏力。二是制度设计存在明显不足。就各地政府依据的购买指南、购买目录等规范性文件来看，不仅缺少有关购买范围的明确界定，而且缺少可操作性。如购买指南对购买内容的规范，除了购买内容的项目名称外，大都缺少对项目操作与评估标准的具体量化、服务内容的具体介绍、服务覆盖人群的具体描述，且对购买领域和项目的分类过于简单，实施办法过于原则，禁止事项过于抽象等等。由此导致了政府购买公共服务范围的拓展与规制因操作性不强而相对乏力。（二）购买范围因法治功能弱化而难于拓展法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，只有实现法治化，才能实现政府购买公共服务范围的快速与健康拓展，但由于目前政府购买公共服务的法治化程度不高， 使得我国政府购买公共服务工作的推进举步维艰。⒈购买范围因法制引导功能乏力而难于拓展。就公共服务的提供方式而言，重自身产出而轻多元化供给、重直接提供而轻间接购买的认知误区需要法律制度和法治思维来统领；就政府购买公共服务的推进力度而言，动力不足且进展缓慢、“囿权”思想严重且阻挠改革、绩效评估流于形式且监管促进不力等问题需要法治方式和法治精神来破解。⒉购买范围因法治规范功能缺失而难于拓展。由于法律制度的缺失，误读和曲解政府购买公共服务、模糊行政职权等现象在所难免。在实践中，把政府购买公共服务当做“应急之策”、“拾遗补漏”等误知的消除需要法治来引领，将公众意见大、提供难度大的公共服务项目误推给社会的做法需要法治来规范，将行政执法权等禁止事项误包给社会力量的改革创举需要法治加以禁止。⒊购买范围因法治保障功能不足而难于快速拓展。政府购买公共服务范围的快速拓展，购买规模偏小和购买领域偏窄等问题的破解，不仅需要加大财政投入力度，而且急需培育社会组织。政府购买公共服务的财政性资金投入不足，既需要法治的完善以确保财政性资金规模到位和运行效率，又需要法治的保障以激发社会力量参与的积极性。三、健全法制：突破购买范围拓展的瓶颈法律是治国之重器，良法是善治之前提。由于政府购买公共服务是新生事物，其法治化的实现，既要建立一个包括法律、行政法规、各部门规章、地方法规等一系列法律文件的法律体系，［８］又要明确、科学地界定购买范围以解决政府“购买什么”之难题；既要通过法制的健全以破解购买范围拓展的法治化瓶颈，又要通过法治化建设以推进政府购买并促进政府转变职能、培育社会组织等改革目标的实现。（一）建构较为完善的政府购买公共服务之法律体系⒈改变以规范性文件为主、法律为辅的格局。全国人大应尽快修订《政府采购法》或出台《政府购买公共服务法》，并确立其作为政府购买公共服务基本法的地位，使其承担起基本法应尽的职能；应明确界定公共服务的法律含义，把面向公众的“公共服务”纳入法律规范之中，为购买范围的拓展提供高层次和高效力的法律支撑；应尽量扩大公共服务政府集中采购项目范围，通过强制性规定以强化政府采购的责任与义务并加大其实施力度。⒉强化国家层面行政法规与行政规章建设。国务院应尽快依法出台《政府采购法实施条例》或《政府购买公共服务条例》，并确立其作为《政府购买服务基本法》的配套实施要求，从根本上解决购买范围拓展与规制行政法规短缺等问题；依照相关的法律法规，国务院及相关部委应尽快出台《政府购买公共服务的实施细则》，并以此明确政府购买公共服务的具体实施办法和操作要求，从操作层面解决购买范围拓展与规制具体运行部门规章缺失问题。⒊制定相关的规范性文件。鉴于目前法律法规直接界定政府购买公共服务范围存在困难，建议继续沿用“目录”、“指导”或“通知”等规范性文件的做法：既坚持法律保留原则，使规范性文件内容既要与党中央、国务院的顶层设计保持一致，不与上位法冲突，又要坚持实践与理论的结合，即购买范围要注重质量标准，满足操作要求；还要遵循立法程序，不断强化规范性文件的科学立法、民主立法、备案审查、信息发布等要求，注重规范性文件的法律效力。同时，要强化责任追究制度，通过公开、公平、评估、问责、倒查等机制，有效防范政府购买公共服务职能的异化。（二）科学界定政府购买公共服务的范围⒈明确政府购买公共服务的内容。一是突出购买内容的公共性和公益性，坚持灵活性推进。始终强调以民为本、以公共利益为导向，以公共性和公益性科学界定市场失灵的购买领域，以遏制政府不适当地直接提供公共服务，厘清公共服务与非公共服务的界限以扩大政府购买公共服务范围。二是严格购买内容的禁止性规定，坚持常态化推进。通过科学界定政府购买公共服务“失灵”的领域和范围，将涉及国家安全、保密事项及行政决策、行政许可、行政审批、行政执法与行政强制等行政管理职能列入禁止事项；厘清政府购买公共服务实施边界，既避免“政府责任转嫁社会”的“懒政”现象，又要杜绝“政府分内工作向外包”的“乱政”行为。三是强化购买项目的实施程序和操作流程，坚持规范化推进。要坚持公开、公正原则，通过法律规定完善购买服务平台和机制，像政府权力清单公示一样公示购买公共服务范围、具体项目及实施的情况并接受社会监督；坚持公开透明的信息披露原则，通过法律规定构筑一个信息披露框架和信息技术充分利用平台，确保公众对购买过程的监督效能，以有效遏制政府购买服务的“暗箱”操作。［９］坚持以有效评估促进购买改革的原则，引入包括专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制，把公众对公共服务有效供给的评价真正体现在政府和官员的评价中，充分体现评估的公信力，防止出现行政化检查或监督制度对政府购买公共服务监管和评价不力的问题。⒉对购买领域进行科学分类。一是坚持改革探索中的抽象分类标准。在政府职能部门履行行政职责的基础上确立分类标准，有利于政府购买公共服务项目的具体落实和拓展，但要防止政府相关部门因职能交错而相互推诿或共同抵制的现象。二是进一步细化基本公共服务和非基本公共服务的分类。在分类的基础上细化各具体项目，确保基本公共服务领域项目的重点购买，努力推进基本公共服务均等化和受益群体大众化。三是严格区分项目的“应当购买”、“可以购买”和“禁止购买”之界线。通过“应当购买”强化政府的购买义务，通过“可以购买”规范政府购买的自由裁量权，通过“禁止购买”杜绝政府购买的乱用和滥用行为。⒊健全购买内容的常态调整机制。开展政府购买公共服务，科学决策应优先于购买次序，购买内容应随市场变化而适时进行动态调整。一是坚持以民为本。公共服务采购目录的确定不能一成不变，要不断适应并满足公众的基本需求；其购买项目与投入的确定不能与公众需求脱节，应依公众所需适时增减。二是突出购买改革的价值取向。政府购买公共服务范围的拓展要与政府不断推动的行政管理体制改革、政府职能转变相结合，以此促进简政放权目的的实现；三是遵循积极稳妥、循序渐进的原则。政府购买公共服务范围的拓展既要与地方经济发展进程相匹配，降低财政能力承受不足的风险，也要考虑社会力量的发展水平和承接能力以及服务项目可操作的难易程度，杜绝调整的随意性。（三）健全并完善法律保障机制⒈健全财政保障机制。财政性资金保障直接影响购买范围与规模的拓展。各地政府要建立并完善公共服务集中采购目录，将政府购买公共服务聚焦于公共服务职能的履行上；要按照《国家预算法》的要求健全财政预算制度，将政府购买公共服务范围纳入具体预算科目框架之中，确保公共财政资金切实用于公众受益项目；要将政府购买公共服务经费列入财政预算之中，统筹安排并确保购买资金及时到位，强化财政性资金监管以确保购买资金的使用效率；要逐步加大财政投入力度，使资金投入与当地经济发展速度相匹配；要探索多元化资金筹集方式，引导社会资金流入公共服务领域，为政府购买公共服务提供更科学、更稳定的财力保障。⒉健全扶持发展机制。社会组织的承接能力与政府购买公共服务的推进相关。鉴于社会组织在公共事务分担上的责任边界不清，应通过法律制度明确社会组织的公共服务供给范围，严格区分政府和社会组织在公共事务分担上的责任边界，推动政府购买公共服务向深度和广度发展。鉴于社会组织真正“接盘”政府购买公共服务的能力有限，要通过降低准入门槛、简化登记手续等制度大力拓展社会组织发展空间，促进社会组织的发展，不断壮大承接主体的规模，努力扩大承接对象以确保政府的选择范围；在满足质量要求的前提下，通过资金支持、税收减免、人才培训等政策加大对社会组织的引导与扶持力度，要通过建设社会组织孵化园、开展专业辅导等形式加强对社会组织的培育和扶持，要完善评估机制并运用服务项目绩效评价结果促进社会组织的健康发展，努力提高社会组织的承接能力。教育期刊网 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