大数据在推进政府治理现代化过程中的应用研究

解华朝，刘超捷（中国矿业大学，江苏 徐州 ２２１１１６）摘 要：目前，随着信息技术的快速发展，人们在日常生活和工作中产生的数据信息量呈现爆炸式的增长，全球已迈入了大数据时代。本文在简述“大数据”基本理论的基础上，针对大数据在推进政府治理现代化过程中的应用提出了相关对策。关 键 词：大数据；政府治理；应急治理中图分类号：Ｎ３９文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０２－００３６－０６收稿日期：２０１４－１１－１１作者简介：解华朝（１９８９—），男，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为政府治理与应急管理；刘超捷（１９６５—）男，江苏徐州人，中国矿业大学文学与法政学院科研副院长、教授、博士生导师，中国安全生产法律与政策研究中心副主任，中国法学会社会法学研究会理事，研究方向为公共安全与应急管理、安全生产法律与应急管理研究。２００９年，甲型Ｈ１Ｎ１流感爆发前两周，谷歌公司通过美国人在其网站上的几十亿条检索记录，利用特定的数据模型成功地预测了“甲流”爆发的时间和传播路径。正是基于大数据的技术理念，谷歌公司对这次“甲流”做出了及时有效的预测。大数据时代是继计算机时代、互联网时代之后人类信息化进程新的发展阶段。身处大数据时代，很多事物都在被数据解构，人类的生活具有前所未有的可量化度，数据化的趋势为人类社会提供了新的发展与想象空间。麦肯锡公司在其２０１１年发布的研究报告《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》中指出：大数据已经渗透到每一个行业和业务职能领域，逐渐成为重要的生产因素。有学者指出，社会对于海量数据的运用将预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来，“大数据”时代已经降临。［１］因此，如何把大数据系统地应用到公共服务与公共管理领域，是改善政府公共服务，提高政府执政能力，推进政府治理现代化的一个新命题。一、对大数据的认识（一）大数据的概念大数据是一个宽泛的概念。最初这个概念是指要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在处理数据时所能使用的内存量，因此工程师们必须改进处理数据的工具。［２］麦肯锡对大数据的定义是：“大数据是指大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集。”国际数据公司（ＩＤＣ）从大数据的四个特征对其进行定义，即规模性、多样性、高速性、价值性。其中，规模性是指人类社会的数据总量在高速增长，目前在量级上已跃升至ＥＢ级别；多样性是指各种数据源产生的数据种类繁多，除了简单的文本信息外，还包括网络视频、日志、音频、图片等各种信息；高速性是指人类处理数据速度的提升。以存储数据为例，一台普通计算机存储完１ＰＢ的数据需要十几天时间，而大数据只需几十分钟；价值性是大数据最重要的特性，体现了大数据的实践意义，其中利用大数据进行决策预测是其核心价值所在。维基百科给出的定义是：“大数据指的是所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前的主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为人类所能解读的信息。”作为一个新概念，大数据至今无统一定义，学界可以从不同角度见仁见智地对其进行界定。值得指出的是，大数据不仅是指数据之大，也不纯粹是一门时髦的ＩＴ技术，它为人类提供了一种新的世界观与方法论，预示着人类社会的又一时代变革。作为一种公认的新型资源，人们应该重视大数据本身蕴含的价值以及大数据应用带来的影响。（二）大数据带来的影响大数据时代已然来临。随处可见的互联网、物联网、移动终端、社交平台及各种功能的传感器，都在不停地记录着人们的一举一动。现如今数据的收集、利用与人类的生产生活紧密相连。数据的收集、整理、分析等行为不光是政府企业等组织所为，个人也在享受数据化带来的便利。个人不仅是数据的制造者，也是数据的使用者。常见的例子是人们通过移动终端、智能穿戴设备等跟踪记录自己的收入支出，监管自己与家人的健康状况。就整体而言，大数据在以下几个方面给人类社会带来了较大冲击。⒈对思维模式的影响。大数据正在冲击着人类的传统思维，在思维模式上给人类带来了三个转变。首先，人们可以分析整体数据。传统的随机采样统计方法是利用小样本方法进行预测分析，这种以管窥豹的方法是在信息匮乏、技术落后的情况下形成的习惯，很容易产生可靠性差甚至错误的结论。在大数据时代，得益于信息技术的飞速发展，如今已经出现了非常多的新技术应用于数据的存储、收集、管理、挖掘、分析等各个方面，人类处理数据的技术条件已经大幅度地改善。在这种情况下所做的调查论证可以对全体数据进行分析，而不再拘泥于部分样本。既能够对事物进行全面了解和深度挖掘，也能够在认知上更加趋近事物的本质。其次，为了扩大数据规模进而获取更广泛的的数据，人们在处理数据时需要牺牲一定的精确度。在目前这样一个信息爆炸的时代，追求精确度和完整性的做法有很多局限性。在已知的互联网数据中，结构化数据只占５％，剩余的绝大多数都是非结构化数据或者半结构化数据，这些数据的特征是冗余混杂，但是蕴含巨大的潜在价值。如果不接受非结构化数据的混乱，一昧追求精确度，那么这类数据的利用将无从谈起。另外大数据更注重的是整体把握，无需过于在意数据的精确程度。第三，不要问“为什么”，通过相关关系的研究可以给出答案。传统思维模式下人们喜欢追求确定性，探究事物的前因后果。但在大数据时代，数据之间千丝万缕的联系会远远超出人类的认知能力范围，因果关系分析对于发现原因，解决问题往往并不高效，此时更实用的是相关关系分析。大数据的相关关系分析不仅门槛低，而且高效、准确，不受假设影响。当事情发生的因果关系难以确定时，人们可以借助对大数据相关性的分析找到一些现象良好的关联物，做到不需要了解因果关系就可以获得行动建议。⒉对商业行为的影响。大数据的价值同样体现在商业竞争当中。近年来，电子商务的快速发展冲击了传统企业。互联网公司以其低价、便捷、个性化的服务迅速瓜分了传统企业的市场份额，在它们无暇顾及的长尾市场也占据一席之地，这种情况在零售行业体现得尤为明显。在大数据时代，依托线上积累的用户数据，以用户需求为导向，很多互联网企业又开始跨行业寻找新的商机。这也是为什么越来越多的企业都愿意从多种渠道获取特定类型、结构复杂的数据以推进商业创新：为大数据开启的新一轮竞争做好准备。如今线下的零售商开始转移到线上，通过一些平台跟踪个体用户的点击、关注、搜索等行为，分析他们可能感兴趣的商品和服务，再进行精准营销。一些汽车制造商试图集成多个数据库打造车联网，他们现在开始从外部供应商和客户那里获取数据来制造新产品。蓬勃发展的服务行业则利用大数据对消费者进行细化分类、个性化定制等，以满足人们日益多样化的个性需求。可以说，利用大数据提高公司运营能力的商业行为已经屡见不鲜，大数据时代的到来使得公司改变了他们的商业模式，其商业行为也日趋数据化。大数据时代还催生出了一批用数据盈利的公司。根据价值的不同，它们被分为提供数据的公司、提供数据技能的公司和用数据思维创新的公司。提供数据的公司可以向第三方提供大量的数据，但是它们本身没有提取数据价值的技能。拥有数据技能的公司主要负责咨询分析、技术支持。基于数据思维的公司则依靠创新思维来挖掘数据价值。这些公司都在围绕着大数据形成的价值链发挥各自作用。⒊对企业管理的影响。哈佛商业评论杂志曾撰文称，大数据在本质上是一场“管理革命”。大数据在改变人们思维模式和商业行为的同时，也在影响着传统的管理行为。在现有隐私保护条例下，拥有大量个人数据的组织在多数情况下无需再取得个人的同意就可以对数据进行二次利用，其所存在的隐患不言而喻。因此，对掌握用户数据的企业须制定严格的制度，规定数据使用者的责任和义务，对数据使用行为进行标准化引导，以确保个人信息在公共场合不被过度披露。在数据化思维的渗透下，“无法量化就无法管理”成为现代企业管理的重要特征之一，很多公司的绩效考核、财务管理等模块都在进行数据统计分析。数据化管理提高了企业管理的科学性，为企业带来了巨大的效益。在大数据时代背景下，企业管理过程中的决策行为也开始趋向数据化。传统的企业决策主要依靠领导和管理人员的直觉经验，而大数据时代的企业决策则更加倚重量化分析，不再单纯依赖业务部门提出的报告建议，企业管理者借助大数据的量化分析就可以在对部门业务完全陌生的情况下做出正确决策。这一转变对于那些天生就具有数据优势的公司十分有利，因为大数据不仅可以帮助公司在业务层面上创造效益，而且大数据在预测上的优势对企业制定发展战略也很有价值。在基层管理方面，企业的安全生产一直是经营管理者关注的重点，利用大数据可以使基层管理漏洞进一步减少。如利用全方位覆盖的传感器，通过实时性的数据监测分析，就可以从源头上预防重大突发事件成为可能。⒋对政府治理的影响。公共领域也是大数据应用的重点领域之一。大数据带来的机遇挑战将改变政府传统的治理方式，更新政府的治理模式，使政府也迈向自己的“２．０时代”。首先，大数据改变的是传统行政系统的封闭、分割状态。传统官僚体系是垂直向下设置的，很多政府机构、部门之间信息阻塞，成为一座座“数据孤岛”，信息碎片化、部门化问题严重。我国政府在信息公开方面起步较晚，部分地区信息公开意识还比较落后，信息公开渠道有限，信息透明度不高，公众难以对政府工作形成有效监督，这种背景下的政府大数据很难体现其应有价值。而大据时代时代带来的开放性和包容性，要求政府打开政府各部门间，政府与百姓间的界限，实现信息公开，数据同享，这样政府治理会更加透明、民主。 大数据时代为政府公共服务改革提供了新的思路与技术支撑。首先，在公共服务方面，由于服务与需求上的信息不对称，传统的公共服务和产品供给与公众真实需求无法很好衔接，在一定程度上造成了公共资源的浪费。在大数据时代，政府通过整合线上的民意调查、政府网站的访问数据或各大门户网站论坛的社论等，对其进行深度挖掘和多维剖析，就可以准确地把握公众所需，民意所向，而在此基础上公共服务和产品供给会变得更加合理甚至个性化，公共资源的配置也会更加科学。其次，大数据技术是政府引导舆情的有效工具。借助庞大的动态性社交媒体数据，政府能够第一时间掌握来自公众的舆情信息，在事态没有扩大之前就可以迅速处理问题，解决冲突。第三，在公共政策制定方面，大数据是一种重要的资政手段。大数据的核心功能在于分析和预测事物发展的可能性，政府公务人员可以借助大数据技术进行更科学的预测和决策。（三）国外政府的大数据布局 联合国在２０１２年发布了一篇题为《大数据促发展：挑战与机遇》的报告。该报告全面分析了大数据给世界各国特别是发展中国家在社会经济发展方面带来的机遇和挑战，并给出如何运用大数据来促进发展的系统性建议。很多发达国家都把发展大数据技术上升到国家战略层面并以政策的制定来布局大数据。美国奥巴马政府将大数据定义为“未来的石油”，并于２０１２年３月宣布将投资两亿美元从开放政府数据、关键技术研究和推动大数据应用三个方面来布局大数据。日本政府正在积极推广云计算技术，目的就是在本国建立一个统一、高效、以民为本的电子政务系统。日本公众通过这个电子政务系统不仅可以查询与减灾、救灾相关的服务信息，甚至还可以参与公共政策的制定。日本在国家战略层面上也十分重视大数据对社会的贡献。２０１２年７月，日本内阁发布了信息通讯技术战略，该战略重点关注的是大数据的务实应用。时隔一年，日本内阁又发布了“创建最尖端ＩＴ国家”的宣言，宣言核心是从２０１３年到２０２０年，开放和发展日本的公共大数据。英国政府在公共管理方面的改革一直备受世界瞩目，在大数据领域也走在了世界前沿。２０１３年１月，英国政府的商业、创新和技能部宣布将投资６亿英镑发展本国的８项高新技术，其中大数据的预算约占资金总额的３０％，远超其他项目的预算。英国政府运用大数据所创造的价值已经显现，有分析报告称，大数据每年可帮助英国政府在公共管理活动中减少３３０亿英镑的成本。我国政府近期也开始关注大数据及其应用。２０１３年，科技部将“网络信息空间大数据计算理论”和“网络大数据计算的基础理论及其应用研究”两个大数据项目列入“９７３计划”。国家发改委与中科院启动了“基础研究大数据服务平台应用示范项目”用以探索大数据应用在中国的发展。在同年发布的国家自然基金指南中，管理学部、信息学部和数量学部都将大数据研究列入指南。在２０１４年召开的“两会”期间，与大数据相关的提案不在少数，从防治雾霾到国家反恐，大数据在政府治理现代化中的作用受到多名人大代表的肯定。我国广东、上海等地目前已开始试水大数据战略，目的就是通过信息技术推动地方政府的转型。二、大数据在政府治理中的应用大数据是一个可以由社会各界广泛参与，八面出击，处处结果的社会运动。［３］在这场社会运动中，作为公共数据最大的占有者、监管者，政府以其天然的数据占有优势成为大数据运用的主导力量。政府应联合企业、非政府组织、公众，通过多个途径将其拥有的数据资源用于推进大数据的开发与利用，增强政府治理能力，以实现政府治理现代化。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”大数据正是实现我国治理现代化的重要切入点。政府治理现代化需要运用大数据技术提高政府的科学决策能力、公共服务能力、社会管理能力。目前，大数据在我国的研究与应用还处于起步阶段。因此，既需要制度与机制的完善，法律政策的保障，也需要基础设施、人才技术的跟进。需要结合我国国情和国外经验，充分发挥大数据在政府治理现代化过程中的重要作用。（一）开放政府数据，实现多方同享 在大数据时代，政府数据具有巨大的民生、社会、科研和经济价值，释放这些价值的前提是要“解放数据”，向社会公众、企业开放这些数据。目前，我国政府在开放数据方面还存在着法律、意识、技术、制度等阻碍。因此，政府应尽快制定数据开放计划，有秩序、有步骤地形成规范化的数据开放格局。要建立和完善大数据的共享机制，打破行政壁垒，整合信息资源；要加快数据立法，界定信息保密范围，防止数据滥用；要统一设定信息公开与发布标准，提高政府工作透明度。值得指出的是开放数据不应只是政府行为，政府开放的数据也并非是公共数据的全部，在相当程度上还包括企业数据。企业和政府一样也拥有高质量的数据资源，而且企业在大数据的收集、存储和处理技术等方面有很多值得政府借鉴的地方。因此，政府在推动大数据应用方面应积极与企业进行深入的合作，互通有无，互惠互利，以带动全社会数据开放使用的“３Ｅ”（效率、效益、效能）。（二）完善信息基础设施，推进数据平台建设大数据的应用和普及需要政府带头引导。首先，政府要加快普及国内互联网，提高网络宽带的速度，优先支持３Ｇ／４Ｇ网络、公共ＷｉＦｉ、电子政务网、物联网等基础设施建设，为大数据发展奠定硬件基础。政府传统的数据中心及大量的旧服务器直接改造成本过大，可以通过云技术建立虚拟数据中心进行再利用。新建立的数据中心要根据所在地区、所在部门的发展需求合理布局，科学配置，确保信息化服务的质量。其次，政府要以服务应用为导向，带头搭建大数据公共平台，开放各类接口，使得任何一个企业和个人都能够利用它处理其拥有的数据。在建立数据平台的基础上，政府要率先在医疗卫生、金融通信、公共安全等具有大数据应用优势的领域建立示范工程，增强普通公众对数据的使用意识，然后逐步应用到各类公共服务当中，使大数据平台的社会经济价值惠及公众。与平台建设相配套的是人才的培养和技术的支撑。在大数据发展的起步阶段，政府要及时制定政策支持各大高校、企业、研究机构进行相关人才的培养与技术的研究，填补大数据发展在国内专业、职业上的空白。总之，在人人参与的大数据时代，政府应用好手中资源，发挥主导力量，促进公私合作，实现优势互补。（三）推进决策民主化，提高科学决策水平官僚制政府的决策过程是由政府官员、业务专家主导的，普通公众基本无法参与决策的制定。在大数据环境下，决策模式将会呈现出非线性、去中心化、上下互通、发挥群体智慧的特点。决策者可以邀请异地不同业务领域的专家登陆系统参与复杂问题的决策过程；针对某一特定事项的网络投票统计数据、电子商务网站统计数据、搜索引擎统计数据等多时空、群体性行为分析和结论，将成为定性决策的重要参考依据。［４］另外，大数据时代的决策过程无需重视样本的随机性，决策者借助大数据技术可以获得范围更大甚至是全样本的信息。基于全样本调查得来的社情民意分析，会使决策变得更加科学。大数据时代的政府还需要建立技术过硬的信息管理队伍，提升信息管理能力。除了技术设备的支持外，政府相关职能部门应设立专职的信息管理员、数据分析师，对收集到的数据进行加工整理、挖掘分析，并将其转化为更有意义、更有价值而且更为直观的信息，以便为决策者提供高质量的参考。利用大数据推动政府治理现代化已成为政府重要的执政理念。因此，我国在大数据的发展应用方面宜加紧布局，抢占新一轮的竞争制高点。大数据在给社会带来积极影响的同时，也会带来新的风险，诸如个人隐私安全、国家信息安全、数据滥用等问题。作为一个互联网大国，中国的数据资源相当发达，政府在运用这些数据的同时也要重视大数据带来的问题，应通过一系列的制度举措确保国家、社会和个人的数据利益不受侵害。教育期刊网 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参考文献［１］黄升民，刘珊．“大数据”背景下营销体系的解构与重构［Ｊ］．现代传播，２０１２，（１１）．［２］（美）维克托·迈尔－舍恩伯格．大数据时代：生活、工作与思维的大变革［Ｍ］．盛杨燕等译．浙江人民出版社，２０１２．［３］李兴亮等．从大数据视角看地方网络问政平台的发展与转型［Ｊ］．新闻研究导刊．２０１３，（０５）．［４］叶明，古震霞．大数据时代决策支持系统新发展［Ｊ］．信息安全与技术．２０１３，（０８）．（责任编辑：牟春野）