行政执法类公务员管理制度优化新探

邹丽君（湖南师范大学，湖南 长沙 ４１００８１）摘 要：历经２０年多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度已渐趋成熟和完善。先期而行的行政执法类和专业技术类公务员试点、近期确立的司法人员分类管理之制，彰显出了分类管理的必要性和重要性。本文认为，优化行政执法类公务员管理制度应采取以下措施：设置独立的职务序列，进一步细化职位；实行有针对性的信息化管理，确立科学合理的薪级工资制度；加强相关的制度构建与衔接，进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。关 键 词：分类管理；行政执法类公务员；职务序列；薪级工资中图分类号：Ｄ６３０．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０１－００７０－０５收稿日期：２０１４－１０－３１作者简介：邹丽君（１９６８—），女，湖南祁阳人，湖南师范大学法学院讲师，西南政法大学博士研究生，研究方向为宪法与行政法学、公务员法学、法律史。公务员制度的建立是国家人事管理法制化、科学化、现代化的标志。发展至今已有百余年历史的西方公务员制度，经过多次改革更加规范和成熟。历经２０多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度亦日臻完善，特别是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式实施以来，我国公务员法律法规体系已基本形成，公务员管理机制逐步健全，公务员的素质、能力和作风建设得到了加强。分类管理改革是公务员制度建设的重点之一，党的十八届三中全会明确提出了“加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”的任务。近期的司法体制改革亦确立了司法领域的分类管理制度，即对法官、检察官不再沿用普通公务员管理模式。近几年，作为分类管理改革的一部分，行政执法类公务员管理制度改革在有关部门和地方进行的试点工作均取得了初步成效。本文基于现行法律关于行政执法类公务员的制度设计，在总结该类型公务员制度改革试点经验的基础上，提出了进一步加强和完善行政执法类公务员队伍建设、实行精细化管理的构想。一、现行法律对行政执法类公务员管理制度的设计分类管理是现代公共职位分类管理的基本要求，是实现科学管理的前提和基础。通过分类管理制度可以为各类公务员设计不同的职业发展路径，拓宽其职业发展空间，呈现各类公务员职业发展的规律。分析公务员分类管理制度的发展历程后发现，大部分发达国家和地区都构建了成熟的公务员分类管理制度体系并取得了良好成效，以美国为代表的职位分类管理制度和以英国为代表的品位分类管理制度在经历了各自漫长的制度设计、变迁、创新过程后，呈现出两者的分类界限不清晰、利弊互避、类型互补的倾向。顺应社会分工逐步细化之发展态势，立足于传统人事管理制度，我国渐次构建起了具有“本土性”特征的职位分类制度。１９９３年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）第８条第２款规定：“国家行政机关根据职位分类，设置公务员的职务和等级序列。”从法律层面确立了我国公务员职位分类制度的肇始，然而，其职位类别的划分体现得并不明显，行政机关公务员的职务序列也呈单一化的特征。有关公务员领导职务与非领导职务之“是否承担领导职务”的简单分类标准无法体现职位性质与工作特性，不平衡的非领导职务设置更是难以适应队伍基数较大的行政机关管理之需，而且这种分类只体现了公务员职务级别高低的纵向性，没有横向的分类，行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性无法凸显，［１］制度设计仍然没有脱离“官本位”的思路。２００５年颁布的《公务员法》在承袭《条例》既有内容的基础上，针对原来制度设计的不合理之处进行了创新，明确规定分类管理是我国公务员管理的一项基本原则。《公务员法》第１４条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”首次从法律层面将专业技术类和行政执法类公务员单列成类，外显了各类型公务员之殊异，有助于提高公务员管理的针对性和科学性。《公务员法》对综合管理类的非领导职务序列进行了列举性规定，专业技术类和行政执法类公务员的职务序列却未能得以明确列举，仅被以“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”简单述之。制度设立的初衷旨在改变公务员“大一统”的单一管理模式，然而分类设计仍存在过于简单、原则性强之缺憾，职位分类仅仅是一个非常粗线条的框架，相关的细节性规范明显缺失，必然导致各地区、各部门按照各自对法律的理解进行职位设置与选拔人员以及地区规范、选拔标准不一致等等。因此，制度在实践运行当中难以达到理想的预期，况且，现实中的公务员队伍主要由综合管理类公务员构成，公务员队伍中９０％是科级以下干部，６０％在县以下机关工作，职业发展空间、职务晋升通道受限，分类管理制度之优势尚未真正得以彰显。二、行政执法类公务员试点改革经验按照新制度经济学理论，制度发展存在自我强化的倾向，从而形成的“路径依赖”制约着制度变迁过程。我国公务员分类管理制度的发展亦无法避免制度自身的自我强化，导致制度运行的成本增加，难以发挥制度的优越性。受制于政治、社会发展、历史文化传统等诸多因素以及制度具体操作与运行的复杂性、技术性、规范性等，分类管理制度在实施初期曾暴露出投入大、程序繁琐、结构复杂、难以接受等缺点。制度设计的优势无法被多数利益相关者认同，制度预期收益不甚理想，制度创新也在一定程度上受阻。近年来，中央有关部门选取公安和国家安全机关开展了专业技术类公务员管理试点工作，选取质检、工商、税务等系统开展了行政执法类公务员管理试点工作，选取深圳市开展公务员分类管理综合试点工作。２０１０年２月，深圳市全面启动改革，对职位类别进行了全新划分，具体为：将原来单一的综合管理类公务员职位类别分而列之，行政机关的公务员职位被划分为综合管理、行政执法、专业技术三类，凸显了各职位类型的工作职责、职务序列、升降机制以及工资制度等方面的差异性，构建起了不同职类分途发展的基本模式。依据“四五”改革纲要，①司法体制改革亦明确了“推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理”，［２］以改变长期以来沿用的普通公务员管理模式，凸显司法职业特点。改革选取上海市、湖北省、吉林省、青海省、广东省、海南省进行试点，并由上海市率先“破冰”。从行政执法类公务员改革试点的情况看，按照《公务员法》总体框架，试点基于职位的特殊性设计具体内容，涉及的职位主要是履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位，试点中适用的行政执法类公务员称谓不一，包括工商系统的“企业注册官”，质检系统的“质量技术监督官、检验检疫官”，深圳市的“执法员”等。试点改革提供的经验主要有：一是设立了单独的职务序列。按照试点制度设计，江苏等五省（自治区）的质量技术监督系统从事法规、标准化、计量、质量管理、质量监督、特种设备安全监察、合格评定、执法稽查等业务工作的公务员，被聘为七至一级质量技术监督官，检验检疫系统内从事与执法相关工作的公务员被聘为七至一级检验检疫官，各级公务员分别承担重要程度和难易程度不等之工作职责，尤其是一级官被赋予了全面的本专业领域质监业务的技术管理权，承担重要、疑难质监业务工作以及对下级质量技术监督官的业务指导工作。深圳市的行政执法类职务统称为执法员，一般分七个职级，均为非领导职务，职务设置不受机构规格限制，一、二级执法员实行职数管理，三级执法员以下职务不设职数限制。公务员主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，给市、区、街道和基层所、站的行政执法类公务员提供了均等的职业发展机会和发展空间。［３］同时，晋升的路径较为清晰、平稳，没有明显的最终发展高度差异。二是探索建立了薪级工资制度。深圳市按照“职务与职级并行”的思路建立了薪级工资制度，并与公务员的住房、保健等福利待遇挂钩，与现行公务员工资水平进行比照，薪金制度简化了工资构成，确定薪级工资为工资总额；按照综合平衡的原则确定了薪级与行政执法类公务员各职级的对应关系，即每个职级对应若干个薪级，根据个人年功积累和现实表现情况，每年年度考核称职以上等次的，可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，实现了公务员工资福利待遇的稳步增长，绝大部分行政执法类公务员在退休前可以晋升到二级执法员，大致能够享受到综合管理类副处以上公务员的薪酬待遇。三是确立了行政执法类公务员的招聘制度。行政执法类公务员可以采用公开招聘的方式选任使预设选拔人才的范围更大。结合行政执法类职位的特性和需求，招聘考试的内容侧重于考察报考者执法的基本素质和处理实际问题的能力，以行政职业能力测试、行政执法基础知识等为考试科目，凸显了职位的专业化要求。四是平衡了与公务员其他制度的对应、协调关系。行政执法类公务员试点改革的制度设计有效对接了聘任、考核、培训、交流等其他公务员制度，区分了委任制和聘任制两种情况，即原属试点单位的非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员，新进入行政执法队伍的人员采用聘任合同管理方式。三、行政执法类公务员管理制度优化策略“大一统”的公务员管理模式压缩了公务员的职业发展与待遇提升的空间，阻碍了公务员专业化水平的提高；行政执法类公务员改革以“为公务员开辟专业化发展道路，拓宽更为合理的职业发展空间”为着力点，得到了社会各界的认可，然而试点改革仍难逃制度之弊，实际运行的结果并不尽如人意。比如：对一、二级执法员严格的职数限制仍然为大多数公务员设置了职业发展的“天花板”，造成了执法类公务员现实发展的“瓶颈”；年轻公务员也因此会产生晋升无望之感，导致其工作积极性和工作热情受挫。在薪酬制度设计上，现有的薪级设置级数偏少，总体上少于综合管理类的级数，直接制约了执法类公务员职级工资提升的空间；并且经过套改后，不同薪级之间无较大差距，正处级公务员套转执法员后，其原本工资水平就已达到或超过一级执法员的顶薪水平，会使其产生职业发展前景丧失之感；对行政执法类公务员的跨职类流动设置严格的制度障碍和交流代价也有失公允。①因此，吸纳先行试点部门和地区的分类管理经验，对行政执法类公务员进行制度层面的优化设计十分必要。⒈设置独立的行政执法类公务员职务序列。按照现行的法律制度安排，只有综合管理类职位明确设置了领导职务和非领导职务的各自序列体系，各级职务实行职数管理，其他类公务员尚未设置法律层面的独立职务序列。上海司法改革方案提出，“实行法官、检察官单独职务序列管理，核定法官、检察官员额，计划用３—５年时间，实现司法机关各类人员分类管理，促进队伍专业化、职业化。”［４］司法改革后的法官、检察官助理或初级法官、检察官应有单独的职务序列和晋升通道。行政执法类公务员可统一设置含七个职级的职务序列，职务仍沿用试点中的“执法员”称谓，除少数较高层次职务外，其他层次职务不受职数限制，并适度扩大一、二级执法人员职数，给大多数公务员创造职业晋升的机会；明确各层级职务的非领导职务属性，且上下级之间不存在隶属关系，以保障执法员执行公务的独立性。职级晋升以客观公正为原则，依据年功积累和工作业绩情况进行合理考量，提高晋升的透明度，以最大限度激发公务员工作的积极性，切实达致职务与职级并行之预期目标。⒉进一步细化行政执法类职位。为实现人岗相适，不断增强选人用人的科学性和精准度，行政执法类职位可以进行职组、职系归并，同时亦需进一步具体细化。可以在行政执法类职位中单列出“行政执法类专业执法职系”，把执法队伍中诸如食品执法、特种设备执法、药品执法、医疗执法等专业要求较高的职位纳入其中，以更精细化的管理激发公务员的创造力，提高其执法效能和公共服务水平。同时，需继续探索实施职位说明书制度，明确规定职位的入职资格和方式、主要职责、适用范围、职务序列、薪酬待遇等，并且统一规范职位说明书，适时向社会公开，保持职位说明书的稳定性。⒊实行有针对性的信息化管理。行政执法类公务员的优化配置与动态管理需要创新性的管理理念、手段和模式，先进、开放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公务员管理信息系统，公务员主管部门可以对各类机关进行信息采集，并且逐步汇集形成公务员基础信息库，进而对公务员的信息进行综合分析和全面利用，准确把握公务员队伍状况和发展趋势，为公务员管理部门提供决策、管理的依据；同时，优化和重塑管理业务流程，减少和消除各管理环节之间的间断，增强管理职能运行的协调性、准确性，促成公务员管理职能从事务管理向战略管理的转换，提高行政执法类公务员队伍管理的科学化、规范化、信息化水平。⒋确立科学合理的薪级工资制度。合理的薪酬制度是实行公务员科学、高效管理的动力机制和激励机制。依据心理契约理论，提供公平的报酬是组织对公务员承担的责任，否则会影响公务员的工作满意度。［５］我国公务员管理体制的一个突出特点是工资待遇与职务挂钩，大多数普通公务员晋升机遇较少，待遇偏低。现行的公务员薪酬制度无法呈现专业分工与业务分类对薪酬待遇的不同需求，难以彰显不同职位公务员的专业化特点，因此，改革现行的公务员工资体系，探索建立类别工资制是公务员薪酬制度建设之着力点。在兼顾效率与公平的公务员分配模型的基础上，可以弱化职务在工资内的构成，强化类型级别在工资、福利等方面的作用，确立年功在分配中所起的决定性作用，注重工资确立的合理性和平衡性以及工资立法决策过程的透明度。司法改革后的法官、检察官将实行适应司法职业特点的薪酬制度；综合管理类公务员继续实行目前的工资制度；行政执法类和专业技术类公务员可以确立结构相对简单的薪级工资制度，同时适当增加薪酬的等级，扩大不同薪级间的级差和数额，并根据考核情况逐年对工资予以动态调整，使公务员的薪酬待遇得以稳步提升。这样，既能体现公务员群体内部的公平，在公务员体系内部形成有效的竞争机制，也有利于公务员工资的外部竞争。⒌加强相关制度的构建与衔接。行政执法类公务员管理制度改革明显提升了公务员的专业化水平、服务意识和执法效率，但是制度和机制还存在一定程度的缺陷，需要将一些相关制度细化和有效对接，以构成符合职类特点的制度体系。在用人机制上，可以采用单独招考方式选拔新入职的行政执法类公务员，基于职位之间的差异性对入职者提出更为精准的职业素质要求，以申论、行政职业能力测试、《行政执法素质测评》等为考察内容，同时进一步细化考试的具体内容、要求、组织、程序等等；对相关职位新入职的公务员实行聘任制，以灵活、便捷的聘任合同管理方式激发公务员工作的积极性；坚持平时考核和定期考核有机结合的原则，克服现行考核制度缺乏明确、可行、有效的测评办法以及考核走过场等积弊，针对不同层级和岗位的特殊性设计绩效考核标准和办法，细化评价指标体系，全面考量行政执法类公务员的素质能力、知识水平和行为能力。此外，仍需加强与行政执法类公务员的职位特性相匹配的晋升、培训、交流等制度建设，使公务员制度体系更趋完善、合理。⒍进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。行政执法类公务员管理制度改革关涉的范围较广、调整的利益关系复杂，相关试点系统和地区分别颁行了制度运行规则，为改革的顺利实施提供了依据。比如：深圳市颁布实施了《行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》，就行政执法类公务员的招聘、培训、交流、晋升和薪酬待遇等一系列改革措施进行了规定。２０１３年，国家公务员局起草了《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》。待条件成熟时还要适时修改《公务员法》中与之相关的条款，以进一步健全行政执法类公务员的法律保障机制。总之，行政执法类公务员是行政机关中直接执行法律和公共决策、提供公共服务的“特殊职业者”，《公务员法》有针对性地对公务员职位重新进行调整和设置，单列出行政执法类和专业技术类职位，建构起行政执法类与综合管理类、专业技术类平行管理、特色运行的发展模式；给不同类型的公务员设计了符合自身特点的职业发展路径，拓宽了公务员的职业发展空间，提供了公务员均等、公平的职业发展机会，实现了管理的精细化和科学化。一些部门和地区的行政执法类公务员改革试点显示出了预期制度绩效，然而还有诸多体制、机制因素使既往的改革无法“尽善尽美”。基于职类特点和履职要求，改革行政执法类公务员管理制度仍需着力于公务员的专业素质建设，在进、出、管、评等机制方面的改革应更加具有针对性，同时与之相关配套的社会综合改革支持亦需及时跟进，这样，才能更好地助力于分类管理制度建设，真正达致公务员分类管理的目标。教育期刊网 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参考文献［１］吴高盛．中华人民共和国公务员法辅导读本［Ｍ］．人民出版社，２００５．４６－４７．［２］王逸吟．法院改革再出发［Ｎ］．光明日报，２０１４－０７－１０（０５）．［３］王春业．行政公务员全员聘任制改革研究［Ｍ］．人民出版社，２０１３．１６８．［４］郝洪．告别“盆景式” 摸索“可复制” 上海司法改革掀起盖头［Ｎ］．人民日报，２０１４－０７－１３（０１）．［５］张楚筠．公务员心理契约研究［Ｍ］．上海交通大学出版社，２０１１．２１－２２．（责任编辑：牟春野）