南非《矿山健康与安全法》述评——兼论我国矿山安全监管法制的完善

代海军（国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京 １０００２９）摘 要：南非１９９６年《矿山健康与安全法》构建了严密且具有预防性的安全管理体系，体现了矿业发达国家在协调政府、雇主、雇员和社会组织有关健康与安全关系上的基本立场和政策选择。该法是南非矿山发展史上一部具有里程碑意义的法律，其先进的立法理念和制度设计为我国修改《矿山安全法》、完善安全监管法制等提供了有益的借鉴。关 键 词：矿山健康与安全法；矿山安全法；安全监管法制中图分类号：Ｄ９２２．６２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０１－０１１９－０５收稿日期：２０１４－１１－１１作者简介：代海军（１９７７—），男，国家安全生产监督管理总局信息研究院（煤炭信息研究院）法律研究所副所长，法学硕士，研究方向为安全生产法、矿山安全法。南非矿产资源丰富，已探明的钻石、黄金、铂、钒、煤等资源总量占全世界的４０％。目前，全球约１０％的黄金产自南非，其地下仍有３６０００吨尚未开采，占全世界的三分之一。［１］自１９世纪开始大规模开采钻石和黄金以来，矿业一直是南非的经济支柱。南非矿工来自非洲各国，矿业专家受雇于南非各大矿业公司。从历史上看，南非矿山曾经历过开采秩序混乱，机械化程度低，伤亡率居高不下等发展时期。２０世纪５０年代至８０年代，南非每年煤矿事故死亡人数都在千人以上。在这３０年的时间内，单次事故死亡上百人的矿难有上百起。［２］进入２１世纪以来，南非政府采取了一系列措施，对违规操作人员采取经济处罚、刑罚等严厉措施，并提高了死亡人员的赔偿标准，特别是加强了矿山安全立法工作，于１９９６年颁布了《矿山健康与安全法》。这些措施的实施，使得南非矿山安全状况持续好转，矿山死亡人数和受伤人数从１９９６年的４６３人、７４２６人，［３］分别下降到２０１２年的１１２人、３３７７人。［４］南非１９９６年《矿山健康与安全法》在诸多方面较之前立法有明显创新，构建了更为严密且具有预防性的安全管理体系，反映出当今世界发达矿业国家依法加强矿山安全健康的基本立场和政策方向，其对于改革和完善我国矿山安全监管制度具有重要的参考价值。一、立法背景和过程早在１９４１年，南非政府就制定了工厂、机械和建筑工作法，１９８３年将该法修改为《职业安全法》，１９９３年再次对该法进行了修订，将适用范围扩大到所有的工作场所，并更名为《职业健康与安全法》，１９９４年正式实施。此外，南非政府还制定了一系列相关法律，如《基本雇佣条件法》（１９８３）、《矿产技术法》（１９８９）、《矿产法》（１９９１）、《工伤赔偿法》（１９９３）等。但南非始终没有一部专门的法律来指导矿山健康与安全管理工作。１９８７年，南非发生一起重大矿山伤亡事故，造成４５人死亡，引起了社会各界的广泛关注。［５］此后，政府逐步加强矿山安全立法工作。１９９４年，南非莱恩调查委员会对采矿业健康与安全状况进行了广泛调查，结果显示该领域形势严峻。莱恩调查委员会向政府提交了调查报告，并提出制定采矿健康与安全法规的建议。［６］１９９６年５月，经过南非政府（矿产能源部）、业界（矿业商会）以及劳工代表（矿业工人工会）的共同努力，一部反映并代表了各方利益及所关注问题的专门涉及矿业健康与安全问题的法律文件——《矿山健康与安全法》（１９９６年第２９号法案）迅速获得国会通过并颁布，１９９７年１月正式开始实施，成为指导南非矿业健康与安全的最高法律文件。［７］此后，南非矿山健康与安全工作开始逐步走上法治轨道，矿山健康与安全状况平稳好转。二、主要内容及评价（一）主要内容⒈立法旨在保护矿山雇员的健康与安全。《矿山健康与安全法》的立法目的是保护矿山雇员和其他人员的健康与安全。具体包括：⑴促进矿山健康与安全文化建设；⑵加强健康和安全的措施；⑶建立有效的机制，使雇员、雇主和政府部门有效参与到健康与安全问题解决过程中；⑷保证矿山健康与安全法律措施的强制实施；⑸使南非承担与矿山健康与安全有关的国际法中的义务；⑹确立雇员在危险环境中工作的权利；⑺其他措施。⒉确立了保障矿山健康与安全的有效措施。《矿山健康与安全法》确立了有效的制度和工作机制，以确保矿山健康与安全目标的实现。具体包括：⑴雇主健康与安全主体责任制度。《矿山健康与安全法》规定，雇主应采取切实可行的措施，为矿工提供有利于健康与安全的工作环境。具体包括：为雇员提供必备的健康与安全设备和设施，并保证其能够正确使用和维护；制定健康与安全政策文件；确保雇员得到健康与安全方面的教育培训；对工作区存在的可能对雇员健康与安全造成的危害进行识别和评估，并采取必要的措施，包括改变工作组织方式、安全工作系统的设计等，以最大限度地消除或减少危险；建立和维护一种对于暴露于健康危险中的雇员进行医疗监测的系统，系统监测的记录要保存４０年；年度医疗报告，内容包括：矿山雇员情况，以及根据雇员医疗监测记录分析雇员的健康状况，但不能泄露雇员的姓名。⑵企业健康与安全代表和健康与安全委员会制度。一是规定企业健康与安全代表和委员会的设立条件。《矿山健康与安全法》规定，员工人数达到或者超过２０人的矿山，必须为矿上每个指定工作场所的每个工作班组配备一名健康与安全代表；员工人数达到或超过１００人的矿山，必须设立一个以上的健康与安全委员会（第２５条）。二是规定了企业健康与安全代表的资格和职权。要取得健康与安全代表资格，一般情况下应具备以下两个条件：条件之一为在指定的工作场所是全职员工；条件之二为熟悉指定的工作场所的情况和活动安排（第２５条）。健康与安全代表的权利包括：代表员工处理与健康安全有关的所有事宜；如认为作业场所存在对雇员健康和安全构成严重威胁时，可以指导员工离开该工作场所；确定潜在的健康或安全危险和风险；向矿长或健康安全委员会就影响员工健康和安全的事宜做出说明或提出建议；检查《矿山健康与安全法》规定应当予以存档的相关文件；经矿长批准，可以向其他员工或其他人担任的顾问或技术专家寻求协助或咨询（第３０条）。三是规定了企业健康与安全委员会组成及职权。《矿山健康与安全法》规定，健康与安全委员会至少由四名员工代表以及一定数量的不超过员工代表人数的管理层代表组成，并各自选举产生一名主席。除非另有约定，两位主席必须轮流担任委员会的执行主席。可以邀请员工代表或管理层代表之外的人员参加安全卫生委员会的会议，参与委员会的议事程序（第３４条、３５条）。健康与安全委员会职权主要包括：代表员工处理与安全卫生有关的所有事宜；提请首席监察员审查行业准则；要求根据本法应当向委员会提供信息的人员提供相关信息；同意健康与安全代表满足更多的资格要求或承担更多的职责；要求监察人员按本法的要求进行调查或质询；经矿长批准，可以向其他员工或顾问或技术专家寻求协助或咨询；合理安排时间筹备委员会会议，向健康与安全代表汇报工作；在正常的工作时间内履行职责和接受培训（第３６条）。⑶职业健康与安全三方机构制度。《矿山健康与安全法》规定，国家设立矿山健康与安全委员会（ＭＨＳＣ）和采矿资格管理局（ＭＱＡ），前者负责向部长提供矿山健康安全方面的意见和建议，后者负责向部长提供采矿业的标准和资格设定、评估、考试、质量保证和认证等方面的意见和建议；ＭＨＳＣ下设采矿法规咨询委员会、采矿职业健康咨询委员会以及矿山安全研究咨询委员会等三个委员会（第４１条）。ＭＨＳＣ由五名矿主代表、五名矿工代表以及四名政府部门代表组成，由矿山监察局局长担任委员会主席。其职权包括：为部长提供与矿山健康安全有关的意见和建议；协调常设委员会的活动，接受常设委员会提交的报告；与采矿资格管理局就健康安全事宜保持联络；与其他相关的法定机构就健康安全事宜保持联络；促进采矿业的健康与安全；至少每两年安排一次三方会议，对矿山健康安全状况进行审查（第４２条、４３条）。ＭＱＡ由五名矿主代表、五名矿工代表以及四名政府部门代表组成，由矿山监察局局长担任委员会主席。其职权包括：向在采矿资格管理局注册的机构提供教育和培训标准及资格方面的建议；为采矿业制定教育培训标准或资格；监督和审查与这些标准和资格有关的成绩。此外， ＭＱＡ可以行使下列权力：成立常设或特别委员会和小组委员会；管控财务事宜；为实现目标而采取必要的行动（第４５条）。⑷矿山健康与安全监察制度。《矿山健康与安全法》规定，设立矿山健康与安全监察局，同时根据实施本法的需要，部长可以将全国划分为几个区，并设立矿山健康与安全监察办公室，矿山健康与安全监察局局长由部长任命。其职责包括：负责矿山健康与安全监察局的管理；任命具备相应资质和经验的官员担任医疗监察员和检查人员；制订和执行相关政策，以改善矿山工作人员以及受采矿活动影响的人员的健康与安全；收集、处理和发布与健康安全方面的信息，并向部长提出相关的意见和建议；征求ＭＨＳＣ的意见并经部长批准后，发布矿山健康与安全监察局年度计划；撰写矿山健康与安全年度报告，并提交给部长（第４７条、４９条）。《矿山健康与安全法》赋予了监察员充分的权力：无需批准或通知随时进入任何矿场；向有关人员进行询问；查阅或复制相关文件或资料；对任何物品、材料或机器进行检查或取样（第５０条）；发布紧急停产或部分停产指令（第５４条）；对违反法律规定的雇主进行行政处罚。（二）《矿山健康与安全法》之评价《矿山健康与安全法》是南非政府总结矿山管理经验和事故教训、整合与完善职业健康与安全立法的产物，历经多次修改和完善，其内容充分反映出当今社会对健康与安全的关注和要求，以及南非政府承担与矿山健康与安全国际法中的相关义务，也体现了矿业发达国家在协调政府、雇主、雇员和社会组织有关健康与安全关系上的基本立场和政策选择。⒈掀开了南非矿山安全依法监管的新篇章。《矿山健康与安全法》是南非政府在１９９３年《职业健康与安全法》的基础上制定的一部针对矿山安全的特别法，它不仅是南非矿山发展史上一部具有里程碑意义的法律，也是世界范围内矿山健康与安全立法的典范，其地位和作用相当于美国１９７７年《联邦矿山安全与健康法》。该法确立了南非矿山安全监察制度、三方委员会制度以及矿山救援体系制度等重要制度，搭建起了南非依法监管矿山健康与安全的框架体系。尽管颁布迄今已近２０年，但相关制度和规定仍然显示出勃勃生机，其先进的立法理念和法律制度为我国完善《矿山安全法》等相关法律提供了借鉴。⒉确立了基于风险管理的目标设定性法律框架。南非在历史上属于英联邦国家，其法律传统和立法技术深受英国法的影响。英国１９７４年《职业安全健康法》确立了“谁产生风险，谁管理”的原则，采用广义的目标设定，提供了一个均衡、确定的目标和基于风险的管理方法。［８］《矿山健康与安全法》充分吸收了英国１９７４年《职业安全健康法》的理念和成果，引入了风险评估的概念和采矿业职业健康与安全管理体系。［９］如该法要求雇主和雇员识别危害，将消除、控制和减少与矿山健康和安全有关的风险作为立法目的，并在第１３条对雇主的危险评估和调查进行了明确和细化。该法的其他部分条款也体现出风险管理的理念，标志着南非矿山安全从指令式转向确定目标的法规框架。⒊执法呈现出一种金字塔式的结构。根据《矿山健康与安全法》第９１条第１款的规定，违反或不遵守本法任一条款的行为将被视为犯罪。根据违法严重程度，监察人员可以下达执法指令、暂停或终止矿山项目命令，直至实施行政处罚或提起诉讼，执法呈现一种金字塔式的结构。［１０］（如下图所示）至于是否对相关责任人员提起诉讼，监察人员将视以下情况而定：一是预期的危害结果，二是行为人的故意程度，三是行为人的态度。另外，为了便于预防伤亡，南非矿山健康与安全监察局（ＭＨＳＩ）可以采取一些非常规的执法手段。⒋法律体系严密，可操作性强。《矿山健康与安全法》内容规定明确具体。以处罚为例，根据该法第９２条的规定，不同的违法行为将被处以数额不等的罚款或监禁。（如下表所示）此外，《矿山健康与安全法》在内容结构上讲究逻辑性。以矿山健康与安全委员会为例，有关矿山健康与安全委员会的一般内容在第４章作了规定，为便于实施，该法又以附件的形式对矿山健康与安全委员会的组建、法律地位、工作目标、主要职能、人员的组成、提名和任命、会议的程序，以及委员会的财物及经费等作了全面细致的规定，体现了法律的逻辑性和完整性。⒌法律修订较为及时，体现了立法的稳定性与灵活性的统一。南非政府在保持《矿山健康与安全法》相对稳定性的同时，注意根据不断变化的社会形势及矿山安全状况，及时对其作出修订。《矿山健康与安全法》颁布的当年１２月，矿产能源部即针对法律中不相适应的部分条款予以修订，发布了《矿山健康与安全法修订案》（１９９７年７２号法案）。最近的一次修订是在２００８年。为了进一步强化执法和处罚，同时与２００２年《矿山和石油资源发展法》做好立法衔接，南非通过２００８年第７４号法案对《矿山健康与安全法》作出进一步修订。以罚则部分为例，如果违反第２条规定，最高可处以５年的监禁。［１１］尽管南非的矿山安全健康水平较高，但整个安全健康体系也并非绝对完善。南非的矿山健康与安全法规体系较为复杂，且与标准存在一些混乱之处，没有一个统一的解决与协调机制。依据《矿山健康与安全法》设立的三方机构，各自有自己的战略方针与工作措施，缺乏国家统一领导。此外，随着社会各界对环境、安全、健康关注程度的增加，《矿山健康与安全法》也急需修改或增加相关内容，比如律师是否有权参与事故调查，对这一问题《矿山健康与安全法》没有给出回答。根据自由州地区办公室向矿山健康与安全监察局提交的《每月地区通讯》（２０１１年７月号），《矿山健康与安全法》第６５条规定的调查不同于第７４条规定，后者是司法程序。南非宪法法院２００７年的一份判决明确了“行政行为不同于司法程序”的原则，意味着准司法的程序不再被认可。因此，律师在事故调查中无权出现。［１２］三、给我国健全矿山安全监管法制带来的启示自新中国成立到现在，我国矿山安全监管工作发生了很大变化，作为监管基础的法律法规及相关制度也应随着经济社会的发展适时调整和完善。在这一过程中，南非《矿山健康与安全法》的立法经验值得我们借鉴。（一）及时修改《矿山安全法》由于历史及管理体制等原因，我国目前实行的是矿山安全与职业卫生分别立法的模式。以《矿山安全法》为例，该法颁布于１９９２年，总体规定比较简单，内容较为陈旧，可操作性差，与《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》等法律法规存在冲突。对此，笔者建议，借鉴南非《矿山健康与安全法》的相关经验，及时修订我国《矿山安全法》，以立法形式明确和规范政府部门及相关机构的安全监管职责。从长远来看，我国应适时考虑将现行的《矿山安全法》和《职业病防治法》合并修订为一部统一的《矿山安全健康法》，整合现行安全生产和职业健康许可、处罚、强制等方面的制度，建立统一、完善的矿山安全与健康法律体系。（二）优化矿山安全监管机构设置南非依据《矿山健康与安全法》第４７条的规定，设立了矿山健康与安全监察局（隶属于矿产能源部），对全联邦煤矿、金属非金属等矿山实行垂直监管。这也是世界矿业发达国家对矿山安全监管的普遍模式和做法。目前，我国煤矿安全实行的是类似南非的垂直管理模式，非煤矿山安全则采取一般性行政管理模式。实践证明，我国煤矿安全监察的许多政策措施和经验在很多情况下同样适用于金属和非金属矿山。在当前全面深化安全管理体制改革的背景下，建议借鉴南非对矿山实施统一监管的经验，及时优化并调整矿山安全机构设置，推进煤矿与非煤矿山统一监管。（三）建立矿山安全咨询机构三方机构参与矿山健康与安全管理是南非《矿山健康与安全法》的一大特色。建议借鉴南非的经验模式，建立矿山安全咨询委员会，主要职责是为政府监管部门提供安全生产与职业卫生方面的决策咨询和法律建议，其人员由政府、企业和职工等三方代表按比例组成。政府代表从各级政府及安全监管监察部门中产生，职工代表从各地工会中产生，企业代表由企业家组织或协会中产生。考虑到各级政府已设有安全生产委员会，工会也是重要成员之一，这种模式是否适合中国国情以及如何理顺其相互关系还需要进一步研究。（四）健全行政执法与刑事司法的衔接机制南非《矿山健康与安全法》赋予了矿山健康与安全监察局（ＭＨＳＩ）事故调查权和起诉权。在发现矿山企业或相关人员违反矿山安全法时，ＭＨＳＩ有权直接向法院提起公诉，由法院判决矿山企业违法，做出民事或刑事处罚。建议我国借鉴南非经验，进一步加强同司法机关的沟通，建立健全矿山安全行政执法与刑事司法的衔接机制，及时、有效地打击矿山安全违法犯罪行为。鉴于安全生产工作的特殊性，可以考虑立法赋予矿山安全监管监察机构在查处涉嫌矿山安全犯罪活动时享有侦查权和建议起诉权，进一步强化安全监管执法的权威。（五）落实矿山企业主体责任南非《矿山健康与安全法》规定，矿山企业要依法设立健康与安全代表和健康与安全委员会制度，并对其组成、相关职责等作了具体要求，在实践中发挥了积极作用。反观我国，由于立法不明确、职能定位偏差等原因，安全生产监管责任与企业主体责任混淆不清，不利于安全工作的深入健康开展。建议借鉴南非经验，树立“谁制造风险、谁负责管理风险”的理念，从立法和处罚等方面进一步加大力度。一方面，强化矿山企业落实健康与安全主体责任的制度措施，比如建立矿山企业编制安全报告制度，矿山安全监管部门主要监督检查报告内容的执行情况，并依此作为对企业分级分类管理的依据；另一方面，支持和鼓励矿工参与矿山健康与安全管理，立法规定企业安全生产相关重大决策应征求矿工代表的意见，同时进一步畅通举报和投诉渠道，加大举报奖励力度。教育期刊网 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