非诉行政执行案件管辖研究

杨 红（甘肃政法学院，甘肃 兰州 ７３００７０）摘 要：非诉行政执行案件管辖基本上照搬了诉讼案件管辖的一般规定，但异地管辖、集中管辖改革都将其排除在外。与诉讼管辖相比较，非诉行政执行管辖在案件性质、管辖异议权、审查标准、利益影响程度方面的不同表明，非诉行政执行管辖改革确有必要。因此，在同步设计两种案件管辖改革的同时，既应考虑提级管辖有利于非诉行政执行案件审查，也要警惕人民法院“抬高门槛”的消极行为。关 键 词：非诉行政执行；诉讼管辖；集中管辖中图分类号：Ｄ９２５．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０１－００９２－０７收稿日期：２０１４－０８－１２作者简介：杨红（１９７２—），女，甘肃定西人，甘肃政法学院法学院副教授，苏州大学王健法学院博士研究生，研究方向为行政法学。２０１３年１月４日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔２０１３〕３号，以下简称《通知》），并要求各高级人民法院在２０１３年３月底前，将试点中级人民法院名单及其试点方案报最高人民法院。以此为背景，各地关于行政诉讼案件相对集中管辖的改革已经开始，相关的报道屡见报端。［１］集中管辖改革是近年来行政诉讼管辖改革的延续和发展。自从《行政诉讼法》颁布实施以来，理论界和实务部门对于管辖的研究和探索从未停止。与诉讼管辖改革相比，非诉行政执行案件①的管辖始终未能进入改革的视野。《通知》明确指出，集中管辖的案件仅限于一审行政案件，非诉行政执行案件仍保留非集中管辖法院管辖。但值得注意的是，２０１１年全国法院行政非诉案件执行收案数１６９３５４件，结案数１６９９１２件。２０１１年全国法院审理行政一审案件情况收案数１３６３５３件，结案数１３６３６１件。由此可见，行政非诉案件的收案和结案数量都已经超过了行政一审案件。随着国有土地上房屋征收与补偿决定的强制执行实行裁执分离，法院对此类决定的执行审查涉及的利益影响不亚于普通行政诉讼案件，因此，非诉行政执行案件的管辖应当引起相关部门的重视。梳理现行立法关于非诉行政执行案件管辖的规定及特点，比较其与诉讼管辖的区别，认真对待非诉行政执行案件管辖存在的问题，对于完善我国非诉行政执行制度具有积极的意义。一、非诉行政执行案件管辖的特点分析《行政诉讼法》第６６条对行政机关申请强制执行具体行政行为做了概括式规定，但对于具体的管辖法院没有规定。１９９１年７月１１日起试行的《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）第８２条对《行政诉讼法》第６６条做了解释性规定：“申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地的基层人民法院受理执行。基层人民法院认为需要中级人民法院执行的，可以报请中级人民法院决定。”２０００年３月１０日起施行的《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）在非诉行政执行案件管辖方面的规定更加全面、细致。《若干解释》第８９条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”２０１２年１月１日实施的《行政强制法》第５４条规定：“行政机关申请强制执行的管辖法院是行政机关所在地有管辖权的人民法院或不动产所在地有管辖权的人民法院。”２０１２年４月１０日起施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《执行规定》）第１条指出：“申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。”由此可见，关于非诉行政执行案件管辖法院的规定主要见于司法解释和《行政强制法》。从以上规定不难看出，非诉行政执行案件管辖有以下特点：第一，级别管辖以基层人民法院为主，保持适当的灵活性。对于非诉行政执行案件，《若干意见》和《若干解释》都明确指出由基层人民法院管辖，《执行规定》也要求由基层人民法院管辖，《行政强制法》虽然采用的是“有管辖权的人民法院”的表述方式，但这种表述是指根据其他法律的规定来确定管辖法院。而根据司法解释的规定，这里的管辖法院从级别来说一般是指基层人民法院，但不排除中级人民法院及高级人民法院管辖的可能。由此可见，《行政强制法》考虑到了基层人民法院管辖的难度。另外，根据《通知》的规定，非集中管辖法院保留原有的行政审判庭，负责非诉行政执行案件，非集中管辖法院的级别也是基层人民法院。在基层人民法院普遍管辖之外，《若干意见》还规定了可以报请中级人民法院管辖。《若干解释》规定可以报请上级人民法院执行。《执行规定》中也有高级人民法院根据本地实际情况决定管辖法院的规定。因此，非诉行政执行案件的级别管辖以基层人民法院为主，上级人民法院管辖为辅。第二，地域管辖经历了由被执行人所在地向申请人所在地人民法院管辖的变迁，不动产案件实行不动产所在地人民法院专属管辖。关于非诉行政执行案件的地域管辖，《若干意见》规定为被执行人所在地人民法院管辖，《若干解释》变更为申请人所在地人民法院管辖。被执行人是指行政行为的承受方，也就是行政相对人，申请人是做出行政行为的行政主体。根据《行政处罚法》第２０条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这一规定体现了我国行政管辖以行为发生地为基本原则，在行政管理过程中，行政相对人与行政主体大多数情况下同在一个行政辖区，但也不排除行政相对人是外地户籍的情况，根据行政诉讼中原告的确定原理，被执行人所在地可以理解为被执行人户籍所在地、经常居住地、被限制自由所在地。行政主体所在地就是行政行为发生地，从方便执行的角度考虑，由申请人所在地人民法院管辖更有利于申请执行，体现了便捷原则。不动产案件一般是指房屋案件，《执行规定》明确指出由房屋所在地法院管辖，这一规定的目的在于方便人民法院调取证据。虽然《执行规定》建立了裁执分离制度，执行由县级人民政府组织，也可以由人民法院组织，但是，除了房屋不动产案件外，其他不动产案件仍然可能由人民法院组织实施，所以，不动产所在地法院管辖也是为了便于人民法院组织执行的实施。第三，未进入异地管辖和集中管辖改革的视野。自《行政诉讼法》颁布实施以来，面对行政审判难的问题，最高人民法院通过一系列的司法解释试图缓解行政审判的困境。《若干解释》第８条就中级人民法院管辖的案件做了详细规定，对县级以上人民政府为被告且不适宜基层人民法院审理的案件实行提级管辖。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》）是专门针对管辖的司法解释，扩大了提级管辖的范围，取消了《若干解释》中“不适宜基层人民法院审理”的限制，肯定了地方人民法院异地管辖的探索，详细规定了异地管辖的有关要求。但是，综观《管辖规定》的十个条文，并未提及非诉行政执行案件的管辖。早在２００７年９月，浙江省丽水市中级人民法院在所辖的９个县（市区）基层人民法院中就开始试行行政诉讼集中管辖。［２］但不论是地方改革，还是最高人民法院《通知》的要求，集中管辖均没有提到非诉行政执行案件的管辖问题。二、非诉行政执行管辖与诉讼管辖行政决定的执行体制非常复杂，根据执行主体的不同主要有两种模式，即司法性强制执行和行政性强制执行。从有关国家和地区的适用情况来看，日本、德国、我国台湾地区实行的是行政机关强制执行的体制，法国有刑罚式强制执行、行政罚式强制执行和行政机关依职权强制执行。在美国，法院是行政强制执行的最后主体，行政机构一般无权强迫当事人履行决定，行政机构可以提起民事诉讼，请求法院以命令促其履行，或者由法院依刑法和刑事诉讼法对义务违反者处以刑罚。在英国，严格按照大陆法系理解意义上的行政性强制执行根本不存在，主要以申请法院颁发强制令的方式来实现义务的履行。除此之外，治安法官、行政裁判所作出的裁定，当事人不履行时，可以藐视法庭进行处罚。［３］我国行政决定的强制执行体制是以人民法院执行为主，以行政机关执行为辅的模式，国外实行司法性强制执行的国家一般采用民事诉讼或刑事诉讼程序，并且，英美国家有着悠久的司法独立历史传统，行政对司法的干扰较少，管辖问题并不突出。我国行政机关申请人民法院强制执行的规定主要见于《行政诉讼法》及其司法解释、《行政强制法》的规范，由于行政权与司法权的悬殊地位，不论是诉讼案件还是非诉行政执行案件，行政机关对司法的影响都是客观存在的，因此，管辖问题的凸显是必然的。行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。由于受管辖概念的拘束，非诉行政执行管辖未能引起理论研究和实践探索的重视。［４］非诉行政执行管辖与诉讼案件管辖的不同主要表现在以下方面：第一，管辖的案件性质以及动因不同。行政诉讼案件的管辖法院受理的是行政主体与行政相对人之间的行政争议，受理案件的范围取决于《行政诉讼法》以及其他法律、法规的规定，人民法院对行政诉讼案件的管辖是可以预知的。非诉行政执行管辖的案件是没有强制执行权的行政主体申请人民法院强制执行的生效行政决定。是否启动非诉讼执行程序取决于两个方面：一是行政相对人是否自觉履行行政行为，二是行政主体是否拥有强制执行的权力。人民法院对非诉行政执行案件的管辖是不可预知的。从管辖的动因来看，诉讼案件的起因是行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，诉请人民法院审查。起诉的条件并不是很严格，只要符合形式要件，在法定期限内提出即可。非诉行政执行案件的动因是义务人拒不履行行政决定，行政机关请求人民法院强制执行。从矛盾的尖锐程度比较，非诉行政执行案件显然大于诉讼案件。第二，非诉行政执行管辖无异议权的规定。《行政诉讼法》第６６条对非诉行政执行做了概括规定，之后的《若干意见》第８５条对申请的条件和不予执行的后续工作有规定，但没有关于救济权的规定。《若干解释》第８６条相较于《若干意见》，在申请条件的规定方面更加全面，可操作性更强，并且指出对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。但是，对该裁定是否享有救济权，没有做进一步的说明。《行政强制法》第５６条、第５８条，《执行规定》第３条、第７条都有对于不予受理裁定和不予执行裁定的救济程序的规定，对不予受理的裁定在１５日内向上一级人民法院申请复议，上一级法院在１５日内作出裁定；对不予执行的裁定在１５日内向上一级人民法院申请复议，上一级法院在３０日内作出裁定。由此可见，随着立法的发展，非诉行政执行管辖法院的裁定，由不能复议走向了可以向上一级人民法院申请复议，这对于申请人权利的保障具有积极的意义。但是，与诉讼管辖相比较，在非诉行政执行管辖中，被执行人对管辖法院的确定和管辖法院的裁定没有表达异议的机会。虽然《若干解释》第１０条管辖异议的规定在学界存在分歧，但是，这里的“当事人”应当包括原告、第三人、被告，在裁定管辖日益增多的背景下，只有明确原告和第三人的管辖异议权，才能体现行政诉讼法保障权益的根本目的。不能纠结于“应诉通知”的磕绊。［５］非诉行政执行管辖事关被执行人的切身利益，被执行人“失声”的现状显然难以维护其合法权益。第三，审查标准不同。《若干解释》第９５条、《行政强制法》第５８条、《执行规定》第６条都规定了非诉行政执行管辖法院的审查范围，《行政诉讼法》第５条、第５４条规定了行政诉讼管辖法院的审查范围。从用词来看，非诉行政执行管辖法院的审查中出现了“明显”、“严重”等程度限定词。依据行政行为效力理论，这样的行政行为以无效论，［６］而行政诉讼管辖法院主要是审查具体行政行为的合法性，这一点从行政诉讼一审判决的适用条件即可说明。因此，非诉行政执行管辖法院的审查属于有效性审查，诉讼管辖法院的审查是合法性审查。明显违法或严重损害的判断较一般违法的判断较容易，但是，《执行规定》第６条中的“明显不符合公平补偿原则、明显违反行政目的、严重违反正当程序”都较难把握。一是公平补偿需要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋条例》）规定的范围、标准、程序来全面衡量，尤其是被征收房屋的价值。根据《房屋条例》第１９条的规定，不得低于公告之日类似房地产的市场价格，这对于门面房屋未必公平。另外，依据《房屋条例》第２１条，实行产权调换的，结清两栋房屋的差价。在实践中，这种情况一般只限于被征收房屋低于产权调换的房屋价值的时候，如果高于时通常并不计算。因此，是否公平补偿，管辖法院在审查时需要付出较多的时间和精力。二是认定明显违反行政目的有难度。关于行政目的是否正当，主要通过是否体现和反映法律的精神来判定。行政目的与保障行政相对人的合法权益应当是统一的，但也不排除背离的情形。但目的正当的行政行为未必是合法有效的行为，如某地为了招商引资，违反法定程序作出征收房屋的决定。三是正当程序的判断标准不明。在行政诉讼中，正当程序理念已经通过司法判例得以体现，如田永案等。但是，正当程序与法定程序既有共同之处，又有差别，正当程序的位阶更高，标准更严格，如果没有具体的要求，正当程序的设立目的将难以彰显，并且，《执行规定》第６条的规定很容易让人产生误解，“严重违反法定程序或正当程序”的表述似乎有将二者并列之嫌。由此可见，非诉行政执行案件的审查对于管辖法院审判人员的素质有较高要求，从上述方面来看，不亚于诉讼案件的审查难度。第四，利益影响程度不同。诉讼案件的起因是行政争议，人民法院通过对被诉具体行政行为的事实和法律依据的审查判定行政行为的合法性，以此来化解行政争议。当事人对一审人民法院的不予受理裁定或判决不服，可以提起上诉。非诉行政执行程序的启动是以义务人不自愿履行义务为前提，是在当事人的救济权已经结束后，人民法院审查执行的条件是否具备，管辖法院能否公正审理，是否做出执行裁定，对当事人事关重大。行政决定一旦进入行政主体申请强制执行程序，就意味着双方主体的矛盾已经很突出，这样的行政决定往往对行政相对人权利影响较大，如房屋征收补偿决定。根据《行政强制法》第５８条的规定，人民法院可以听取被执行人的意见；《执行规定》第５条规定，人民法院可以询问当事人。但这种听取意见的程序不是必经程序，根据现行立法的规定，被执行人对于管辖法院无提出异议的权利。进入非诉行政执行程序的案件所涉及的利益关系较为复杂，且对当事人的影响重大，与之相对比，管辖制度的设计未能反映出利益影响的程度。三、非诉行政执行管辖改革应注意的几个问题基于以上分析可以发现，非诉行政执行案件在数量、利益影响、审查难度方面不逊于诉讼案件，但在当事人权利的保障、管辖制度的构建等方面则未能引起相关部门足够的重视，值此最高人民法院相对集中管辖试点改革和《行政诉讼法》即将修改之际，笔者认为，非诉行政执行管辖改革应进入修法范围，同时应当关注以下问题：第一，与诉讼管辖同步设计。根据最高人民法院的统计数据，我国非诉讼执行案件的数量近年来连续高出诉讼案件的数量（具体见下表）。我国《行政诉讼法》规范的行为包括两大类，一类是诉讼案件，另一类是非诉行政执行案件。从行政诉讼制度的设计来看，长期存在着重诉讼，轻非诉行政执行的现状。根据《若干解释》第９３条的规定，非诉行政执行案件由行政审判庭负责审查。笔者了解到，苏州市中级人民法院设立行政一庭和行政二庭，行政一庭负责诉讼审，行政二庭负责非诉行政执行审查。目前，如苏州市中级人民法院分开设置行政庭的并不多见，受行政审判资源的限制，多数地方法院都只有一个行政庭，同时负责诉讼案件和非诉行政执行案件。此次相对集中管辖改革未考虑非诉行政执行案件，分析原因主要有以下考虑：一是改革惯性使然。从历次管辖改革来看，都是针对诉讼案件，但是，提级管辖、异地管辖都未能从根本上解决行政审判难的问题，这次的集中管辖改革可以理解为是改革的继续和深化。二是管辖概念的束缚。正如前文所述，管辖概念被界定为对第一审行政案件的分工和权限。当然，这种界定是通说，应当肯定。但必须从我国行政决定强制执行体制的现实出发，认真审视和对待非诉行政执行案件。因为随着裁执分离制度的推广，行政决定在强制执行之前的司法审查将日益凸显出其重要性，而与之相关的管辖问题不可忽视。三是行政诉讼制度设计不平衡的历史原因。我国的行政诉讼制度应当既包括民告官，也包括官告民，而官告民制度也就是非诉行政执行制度。但从《行政诉讼法》的规定来看，显然是侧重于前者的。非诉行政执行是安排在“执行”一章的，并且只有一个条文。对此，笔者以为，非诉行政执行管辖与诉讼管辖的改革应当同步进行，不能厚此薄彼。根据《通知》的现有规定，非诉行政执行案件保留非集中管辖法院的行政庭审查，这与集中审判力量、配齐配强集中管辖法院行政审判人员的要求相矛盾，在选调充实集中管辖法院之后，非集中管辖法院显然难以应对非诉行政执行案件审查的需要。因此，集中管辖也应当同步考虑非诉行政执行案件。只有这样，才能确保改革的系统性，增强改革的实效。２００９－２０１１年全国法院审理一审行政案件与非诉讼执行案件情况一览表［７］■第二，提级管辖有利于非诉行政执行案件的审查。《若干意见》、《若干解释》、《执行规定》都有上级人民法院提级管辖或决定管辖法院的规定。尤其是《执行规定》第１条明确指出：高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。这一规定体现了重视房屋征收补偿决定案件执行的精神。提级管辖的探索在地方已有较长的时间，如海南省高级人民法院于２００１年实施“提级审理”改革方案，［８］浙江省高级人民法院从２００３年开始提级管辖改革。［９］《若干解释》、《管辖规定》也都进一步对提级管辖作出肯定，并使其可操作性更强。《行政诉讼法》修改讨论中有学者建议取消基层法院的管辖权。［１０］笔者以为，非诉行政执行管辖改革中提级管辖具有可行性的原因有两个：一是非诉行政执行案件矛盾突出、案件复杂，中级人民法院管辖有利于案件审查。近年来，非诉行政执行案件的数量已经连续超出诉讼案件，这是行政争议的延续和发展，处理不当将会激化矛盾，引发越级信访，危及社会稳定。中级人民法院从审判力量和中立保障方面都优于基层人民法院。二是与诉讼管辖改革相协调，有利于改革的顺利进行和制度的有效实施。根据《通知》精神，集中管辖法院需要在审判力量上加以充实，这就需要从非集中管辖法院抽调审判人员，如果仍由非集中管辖法院管辖非诉行政执行案件，显然在审判力量的保障方面会出现矛盾；而由集中管辖法院一并负责非诉行政执行案件的管辖，将会加剧审判负担，并且，集中管辖法院属于基层人民法院，难以胜任非诉行政执行案件的审查任务，也不利于调查取证。因此，除了不适宜中级人民法院管辖的案件，非诉行政执行案件原则上一律由申请人所在地的中级人民法院管辖，这样，从审判力量和公正审查方面有利于确保非诉行政执行案件的有效审查。笔者认为，可以参照苏州市中级人民法院的做法，在中级人民法院设立行政一庭和行政二庭，行政一庭负责一审案件和上诉案件的审查，行政二庭负责非诉讼执行案件的审查。第三，警惕人民法院抬高门槛的消极行为。《行政强制法》第１３条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”这一规定标志着行政法规设定行政强制执行的权力到此终止，也体现了行政强制执行权法律绝对保留的立法精神，反映了《行政强制法》“治乱”的立法初衷。与此同时，该法第４４条直接授权行政机关对违法建筑等享有强制拆除的权力。这一规定体现了增强行政效率、惩治违法建设行为的强硬管理态度。但是，违法建筑的认定如果缺乏公正的程序保障，这一授权将会助长违法拆除的行为，不利于保障行政相对人的合法权益。［１１］因此，授予行政机关强制执行权应当慎重。增加强制执行之前的司法审查程序更有利于监督行政权力的规范行使。《房屋条例》第２８条的规定被媒体评价为是司法强拆取代行政强拆的标志，但是，《执行规定》第９条规定：“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”从《房屋条例》的司法强拆到《执行规定》的“也可以司法强拆”，这种变化反映了人民法院在非诉行政执行管辖方面的矛盾状况。一是既想扩大权力，又不愿接手“烫手的山芋”。《行政强制法》之所以历经五次审议，一方面显示出控权法的制定难度；另一方面也反映了该法所涉及的复杂利益关系，如行政决定强制执行权的配置。在《房屋条例》将强制执行房屋征收决定的权力赋予人民法院之后，人民法院并没有表现出过多的热情，媒体多是从行政权的角度对此立法进行评价。这也符合我国人民法院在审查行政行为方面的一贯姿态。因为，走过了３０年行政审判历程的人民法院，对于监督行政权、审查行政行为深知个中难度。二是抬高非诉行政执行管辖的门槛，不愿受理案件。根据《执行规定》第２条，申请机关应当向人民法院提供的材料具体列举了五项，第六项是兜底条款，其中有一项是社会稳定风险评估材料。可以说，申请强制执行房屋征收补偿决定的案件，一般是矛盾较为突出的，存在社会稳定风险的，评估有一定难度的。所以，据此条件，多数案件很难被受理。最高人民法院通过司法解释对此加以规定，显然有抬高受理门槛的考虑。三是受理后想方设法裁定不予执行，避免承担法律责任。根据《行政强制法》第８条的规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，受害人有权请求国家赔偿。在这种情况下，赔偿义务机关为行政机关，依据的是行政赔偿程序。但是，裁执分离仅限于国有土地上房屋征收补偿决定领域，其他领域没有强制执行权的行政机关在申请人民法院强制执行后，人民法院一旦裁定准予执行，组织执行将由人民法院的执行庭负责。根据《国家赔偿法》第３８条的规定，执行错误造成损害的，赔偿义务机关为人民法院，并且依据刑事赔偿的程序。这种不同的法律后果直接影响人民法院作出裁定。因此，我国应将裁执分离制度逐步推广，以保障人民法院在作出裁定时没有后顾之忧。从我国现行立法的内容可以看出，广义的行政诉讼制度应当包括诉讼案件的审查制度和非诉行政执行案件的审查制度，长期以来，司法解释重点关注的是诉讼案件审查制度的完善。《行政强制法》的实施，推动了学界对非诉行政执行制度的关注。在当前讨论《行政诉讼法》修订之际，面对非诉行政执行案件数量已经超出诉讼案件的司法实践，本文认为，非诉行政执行管辖虽属技术问题，但在保持我国行政审判体制不做较大改变的前提下，以管辖制度的完善为突破口，将非诉行政执行制度的构建纳入行政诉讼法制范围，对于扭转重审判、轻执行的局面，实现行政诉讼内在的协调发展，加强行政决定强制执行前的司法审查，适应保障权利的法治要求，保障人民法院居中审查，走出“保驾护航、执行工具”的认识误区，具有重要的意义。教育期刊网 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