预算绩效目标管理的实践经验与反思

张建祥 （绍兴市上虞区财政局浙江·绍兴） 摘要：预算绩效目标管理是指预算单位在编制预算时，对计划使用财政资金的单位及其项目设定计划期内预期应达到的业绩目标、预期产出的效益和效果，并据此进行编制、审核、批复的过程。预算绩效目标管理是绩效评价向绩效管理提升的要求，是绩效管理的前提和基础，目标管理与绩效评价相辅相成，构成绩效管理的两个关键点。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：预算绩效目标管理：实践经验：对策措施 一、工作成效 2014年绍兴市上虞区制定出台了《关于全面推进预算绩效管理的意见》和《上虞区财政支出预算绩效目标管理暂行办法》等文件，进一步加强预算绩效管理，增强预算编制的科学性、合理性、规范性，邀请专家组对区级部门申报的14个事关民生的重大预算项目绩效目标进行审核，并出具专家评审意见，同意立项13个，不同意立项1个。各项目单位申报预算金额38247.7万元，评审专家组建议安排预算金额12813万元，下调了66.5%。通过绩效目标评审遏制了部门（单位）空报、虚报项目预算，促进部门（单位）绩效意识的提高。通过推行财政支出第三方评价，发挥第三方独立、客观的评价作用，进一步提高财政支出绩效评价的公信力，促进了财政资金管理规范化。 一是进一步深化了预算绩效目标的申报、审核和目标管理考核工作。本区明确提出了对80万元以上部门项目和年度立项300万元以上政府投资项目必须申报绩效目标，项目单位在申报项目资金时要细化和量化编制绩效目标。不设绩效目标的不予立项，不安排预算资金，以增强单位绩效意识。开展对预算绩效目标跟踪管理，建立预算绩效目标双月报制度，有关项目实施期间的绩效评价，掌握项目绩效目标完成情况、实施进度和支出执行进度，当绩效运行与预期目标发生偏差时，及时予以纠正。绩效评价结果应用得到了强化。在项目评价结束后，及时将评价结果反馈给项目实施单位和主管部门，要求其根据评价结果，完善管理制度，改进管理措施，增强支出责任；对重大项目评价结果及时向区政府报告，为政府和领导决策提供参考；做好评价跟踪“回访”工作，加强对评价结果整改后的“回头看”，确保评价结果发挥实效。 二是专家评审机制为缩小财政资金需求与供给差距提供了有效路径。传统预算分配制度下，单位往往将设立项目作为争取资金的手段，经常“报大数”，而对项目缺乏论证，预算不具体、漏洞多、依据不足，财政审核难度大。项目评审中引入专家机制后，就要求单位要以实实在在的数据及依据说服专家，促使单位自觉压缩虚列的资金需求，逐步缩小财政资金需求与供给差距。近年来评审的项目，项目立项通过率逐步提高、资金核减率有所下降，在一定程度上也反映了被评审项目预算在逐步做实。 三是促进了预算单位对预算编制绩效化的认识。与原先部门只管提项目资金需求或绩效目标申报基本敷衍应付的状况相比，近年来试点单位的项目申报材料的质量有了明显提高，大部分试点单位对参加专家答辩都比较重视，单位的资金观念正悄然改变。 四是在利用第三方力量参与财政绩效管理方面进行了有益探索。通过设置条件、委托中介机构在全省范围内聘请高层次的专家，邀请人大、监察和审计机关参与监督，探索试行公开招标选取中介机构，这些方面显示我们在实现预算管理“透明化、公开化、公正化”上迈出了可喜的一步。随着评审项目的增加，评审成本的规模化效应也逐步显现，单个项目评审成本逐步下降。 五是增强了预算执行刚性，促进了项目绩效评价作用的提升。通过部门申报和专家评审，使项目有了一个各方认可、较为明确的绩效目标书面依据，既可发挥对项目单位执行的约束作用，同时也可为事后绩效目标考核提供了切实的参照依据，使评价结果更有效、可利用。从首批项目事后核查情况看，各项目单位对纳入绩效目标管理试点的项目，都能引起重视并认真组织实施，除个别项目实际完成情况与原定目标差距较大外，其余项目基本完成年度绩效目标，执行情况较好。 二、存在的问题 1．项目绩效目标申报不够明确细化 项目绩效目标报送还不规范，普遍未按规定要求在年初申报资金预算时及时报送绩效目标和相关资料，有的虽然报送了绩效目标，也往往较为粗放笼统，只是一些大的原则性目标要求，没有细化到逐项支出所要完成工作数量和达到的效果。在项目执行过程中，资金使用的随意性相对较大。同时，由于缺乏明确细化的绩效目标，也影响绩效评价的质量和效果。 2．财政绩效评价意识尚薄弱 部门单位对编好预算争取资金的意识深入人心，特别是随着财政保障能力的增强，部门单位对提高资金使用绩效的意识仍较薄弱，甚至存在认识误区，以为资金只要经过审批，用了就用了，进行目标申报和绩效评价只是财政部门的“新花样”，没有多大实际意义。部分单位领导对绩效管理工作尚未予以重视，未真正调动起部门的力量，致使工作流于形式，拖延和被动应付。 3．专家队伍建设仍然是制约评审质量提高的主要因素 由于不同部门的财政支出项目千差万别，随着纳入试点项目范围的不断扩大，评审工作量越来越大，对参与绩效目标评审的专家数量和素质要求越来越高，评审专家的专业、数量局限与评审项目的多样性之间的矛盾将更突出，使此项工作在地方大步推进面临很大的困难。 4．适应不同项目专业特性的绩效目标评审和事后评价的指标体系亟待完善 目前我们在实践中应用的评审指标和标准都偏向通用性和简洁性，而制订多样化和细化的评价指标和标准对财政部门人员而言难度很大，对于基层财政部门更难。实际上，我们细化评审指标和标准的制订在很大程度上仍依赖于部门相关工作人员的业务素质和工作责任心，而这种状况显然无法适应不断提高的评审工作要求。 5．与绩效目标管理相适应的具体、细化的结果应用机制尚未建立 一方面，由于目前我国财政支出绩效管理尚缺乏法律规范，绩效管理制度体系不健全，对财政支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各个环节责任人缺乏直接约束，影响了财政支出绩效管理工作的权威性；另一方面，现有制度办法只是原则性规定了评价结果作为编制和安排预算的重要依据，但在具体应用中由于缺乏细化和可操作性强的制度，绩效评价结果与资金安排挂钩的界限仍较模糊。 三、对策措施 强化预算绩效目标管理，需要科学设立和管理预算项目支出的绩效目标，建立跨年度项目的滚动预算绩效管理制度，促进预算绩效管理和财政“大监督”机制的有机融合，加强对项目实施过程和项目实施结果的跟踪和监控。 1．科学设立预算项目支出绩效目标指标体系 绩效评价不再是单纯的事后评价，而是贯穿于整个预算的管理过程中，注重与单位业务科室协作配合，科学设立预算项目支出绩效目标的指标体系，共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。绩效目标应当指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关，应当具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述，做到合理可行。制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。预算项目绩效目标应包括以下主要内容：预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；服务对象或项目受益人满意程度；达到预期产出所需要的成本资源；衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；其他。 2．加大对预算单位绩效目标管理的宣传和培训 利用新闻媒体、报刊杂志、网络等宣传工具，开展预算绩效目标管理宣传活动，扎实开展科学设置预算绩效目标指标体系、自我评价和主管部门评价的实施管理、预算绩效目标管理业务操作规程等方面的学习和培训，提高预算绩效管理人员的业务素质和操作技能。 3．继续扩大项目绩效目标评审和评价实施范围 对下属单位较多的部门，继续扩大纳入目标评审的试点单位数量；改进预算绩效目标控制方式，建立跨年度预算绩效目标平衡机制，对项目较多的部门，继续扩大纳入目标评审的试点项目数量。对以前年度已纳入试点的项目，重点要在绩效目标的细化和量化上T功夫。科学选择部分社会关注度高、对社会经济发展意义大的项目开展重点绩效评价，提高评价报告质量，扩大绩效评价的影响。 4．实现预算绩效目标与预算管理机制的有机结合 通过绩效目标管理，结合部门预算的编制，制定预算绩效目标管理流程，并通过反馈机制，促进财政和预算部门自觉采取措施改进预算，从根本上促进财政管理的科学化和精细化，逐步形成财政资金从申请、使用到结果全过程的绩效约束环，形成完整的资金使用管理系统，从而提高财政资金效益和效率。在批复年度部门预算时，把绩效目标随同部门预算一并下达到预算单位，实现预算绩效目标与部门预算编制同步申报、同步审核、同步批复“三个同步”。建立项目预算执行跟踪监控机制，与当前正在启动实施的财政“大监督”机制结合，发挥财政部门各职能科室共同监督作用，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，发现执行进度与目标差距过大的项目，要求项目单位说明原因，提出整改措施，促进绩效目标的顺利实施。将事前预算绩效目标评审意见和事后绩效评价结果充分应用于预算管理。项目预算评审意见为部门预算项目控制数提供主要参考意见；项目实施评价结果在下一年度预算资金安排中提供辅助参考。对绩效良好的项目在同类项目中优先安排，对绩效差劣的项目视情减少、暂停直至取销专项资金。 5．完善绩效管理考核问责机制 出台《绍兴市上虞区政府性资金使用绩效管理问责办法》，由区监察局牵头，区预算绩效管理工作领导小组办公室负责具体实施问责工作，并邀请人大代表、政协委员或聘请相关专家、中介机构协助进行。对不能按规定履行预算绩效管理职责的单位和相关责任人，视情节轻重选择一定的方式进行绩效问责。完善预算绩效考核制度，对重视绩效目标管理工作、工作质量好的单位要鼓励，对忽视预算绩效目标管理，绩效目标申报敷衍应付的部门，在考核中要予以扣分。加强绩效管理结果通报、报告和公开，部门预算绩效目标管理情况及绩效评价结果，一是要实行内部通报制度，包括向主管部门通报，向财政内部科室反馈；二是每年向政府和人大报告绩效管理工作情况，绩效评价结果提供给人大、审计、监察、人事等有关部门，作为考核部门依法行政水平的依据，增强绩效评价工作的权威性；三是逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果在政府网站和部门网站等一定范围内公开，保障公民对财政资金使用绩效的知情权、参与权、表达权和监督权，进一步推动我区预算绩效目标管理的公开工作。 （责任编辑：兰卡）