事业单位国有资产管理模式探索

拜颖华 （青岛经贸科技学校 山东·青岛） 摘 要：文章综合分析了事业单位国有资产管理的现状与存在的问题，系统地阐述了这些问题的产生不是局部或某个环节的原因，其涉及到制度、组织、机构体制等多因素。文章没有拘泥于局部细节问题的探讨，而是围绕财政部门、主管部门、事业单位这三个关联体不能统筹兼顾相互协调指陈利害，通过国外的经验分析借鉴，提出了明晰管理理念、创建分类管理模式和综合管理模式的对策思路。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：事业单位；国有资产；管理模式 一、概述 事业单位国有资产是事业单位生存和发展的物质基础，但是几十年来，我们对企业经营性国有资产的改革探索逐步深入，发生了深刻的变化，而事业单位占有使用的国有资产的规范化管理体制远远落后，似乎并没有引起人们的足够重视。换言之，事业单位国有资产的管理，在计划经济向市场经济转型过程中，没有与时俱进，依然存在很多问题，如资产配置一刀切、资产使用效率低、资产流失严重、各单位的家底不清、资产重购、重置资产不能共享的浪费现象等十分严重。而这些问题的产生，不是某个环节的问题，而是至少涉及到财政部门、主管部门、资产使用单位的综合管理问题。同时由于受国有企业改革改制的影响，而事业单位又没有章法可循，模拟企业改制的事业单位的国有资产管理现象也是存在的。尤其是改革开放之初，挂靠在企业的一些所谓的“半事业单位”，其占有使用的国有资产几乎处于失控的状态；由于允许事业单位进行投资，可以有一定限度的盈利，这样导致单位资产管理与使用混乱，在资产使用过程中国有资产流失或长时间被侵占而无人追究等。 基于以上现状，笔者认为，在事业单位控制的国有资产管理模式上，需要一个统摄全局的“顶层设计”，而这个设计应当涉及到各个环节，具有可行性与可操作性；根据这个设计，借鉴国外的一些经验，创建一个合乎时代发展的管理模式，这个模式应当在信息能够充分沟通和透明的前提下完善制度建设、制度执行、执行监督、奖惩措施等。这样才能提高事业单位国有资产使用的效率，防止国有资产的流失，以更好地推动事业单位的各项事业的发展。 二、基本概念界定与相关研究综述 1．事业单位国有资产的含义，管理原则与管理机构 (1)事业单位国有资产的含义。财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）（财政部令第36号）第一章总则的第三、第四条明确界定了事业单位国有资产的含义及其边界。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。 (2)事业单位国有资产的管理原则。事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；应当坚持所有权和使用权相分离的原则；应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。 (3)事业单位国有资产的管理机构。各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理；事业单位的主管部门，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。 《暂行办法》除了明确了事业单位国有资产的含义及其范围、管理的原则以及管理机构，同时对各管理机构规定了详细的职责范围，包括管理内容、奖惩制度等等，是迄今为止事业单位国有资产管理的纲领性文件。 2．事业单位国有资产管理的相关研究综述 改革开放初期，我国对事业单位国有资产管理研究不多，没有引起足够的重视；20世纪90年代在学术界引起广泛重视；2006年财政部“两令”制定和出台，是具有里程碑式的意义的。自此“针对行政事业性国有资产的研究也在原有基础上变得更加活跃，而且大部分研究成果主要针对的是管理体制理顺、资产使用、处置及其收入等问题”，但却鲜有涉及到综合管理模式的研究。以行政事业性国有资产管理绩效评价机制的研究为例，可以大致理清研究的脉络：朱赛男( 2006)认为非经营性事业资产管理绩效评价指标体系应以资产质量、效率、贡献等为核心指标，以资产价值指标考核为主，核心指标统一设计，辅助指标分类设计；王晓玲(2007)在对湖北省某市行政性公共财产管理现状进行调研的基础上，设计出了一套相对完整的绩效评价指标体系；财政部行政政法司行政资产管理处课题组(2009)在其研究报告《行政单位国有资产绩效评价的思路和体系构建》一文中指出行政资产绩效考核指标可以分为三级；刘治国教授(2010)提出应坚持“定量指标与定性指标相结合”的思路设计事业性国有资产管理绩效评价指标体系。 在社会实践层面上，管理模式的研究主要集中在两种模式：“一种是由财政部门直接对国有资产进行管理，各行政事业单位的国有资产由财政部门统一支配，采取的是‘两级’的管理模式。另一种是国资委、国资局、运营公司‘三级’行政事业单位国有资产管理模式，由于各地的实际情况存在差异，具体的管理体制也存在各种形态。” 以上研究不难发现，要么过于集中在一个环节，如针对事业单位的具体的绩效管理模式的探讨，要么是局限于管理机构的静态研究，把事业单位国有资产管理作为一种管理机制的系统化研究很少。 三、当前事业单位国有资产管理存在的问题及原因 1．资产的配置不合理，苦乐不均 这个问题说明《暂行办法》赋予财政部门和单位主管部门的职责没有很好地履行，使得制度成了“空文”，有学者提出通过政府采购、加强预算来解决这个问题，政府采购需要科学合理的预算予以支持，而预算要做的是准确地摸清楚财政和主管部门辖区的各单位的资产存量情况，而且应该是动态的。而现实中各单位对于占有的国有资产仅仅是满足使用，使用过程中不关心资产的状态，只要资产存在，对账的时候能账实相符即可。问题是账面上的资产，如电脑，其价值与资产本身的价值已经完全不相符，有的几年前淘汰的电脑，一直堆放在库里，既无法使用又不核销，已经成了废品，仅仅是为了顶账。这种现象的普遍存在，导致事业单位的实际资产虚高，以这种虚高的资产作出的预算当然不会科学。那么单位为什么不热衷于家底清算呢？按道理单位资产的水分去掉，上级部门做预算的时候，可以增加预算。问题是现在的财政预算与单位的实际家底的变化并不衔接，一刀切，不管单位实际如何，所辖单位一视同仁，这就导致单位疏于管理这些资产，盲目购置、重复购置、提前报废再购置就在所难免。 此外，对一些所谓的“半事业单位”，就是改革开放之初挂靠在其他行业单位的事业单位，如粮食局、商业局下属的学校，性质上属于事业单位，但财政仅负责职工的基本工资，所以这样的单位一般被称作“半事业单位”。这种单位财政的预算约束能力有限，市财政做预算的时候本身就存在问题，如做预算时，是把所辖区域所有这种“半事业单位”通通算进去，但在执行预算时，这些单位却都没份。于是就会看到这样的现象，教委所属学校的财政投放的资金用于改造教学设备设施的，非常充裕，执行财政预算的部门甚至有钱花不出去的担忧；而属于“半事业单位”的那些挂靠的学校则“无米下锅”，甚至主管单位已不复存在，政府重新找到学校的上级主管部门，但这个部门和财政部门平级，也依然无法争取到预算支持，这种“半事业单位”的国有资产的管理就留下了很多隐患。 2．资产流失严重，账实不符 事业单位国有资产流失表现形式很多，既有决策失误造成的，也有管理不规范造成的。如《暂行办法》规定：“推进本级有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理”，决策的失误是允许事业单位投资经营，这样势必把非经营性资产转化为经营性资产，因为这两种资产的边界在实际操作中是难以界定的。按照《暂行办法》的规定，事业单位使用国有资产带来的收益，也应当属于国有资产，在理论上这是没有问题的。但是，很多事业单位并不是这样执行的，其所使用的国有资产这个“鸡”下的国有资产投资收益的“蛋”，并没有做为国有资产，而是私用了，或者给单位自己支配，从政策上看，事业单位并没有被赋予国有资产“增值”的义务。 事业单位国有资产以“蛋”的形式流失是很严重的，有些单位甚至把“鸡”也分割出去了，如某“半事业单位”，由于财政预算无法获得，只能自己投资，引来外部资本控股，或拿出一部分资产参股其他盈利性的企业，再加上监督乏力，这种隐形的资产损失很大，这里涵盖资产处置不规范导致的资产流失、决策失误造成的资产流失、部分资产体外循环、账外资产方面的资产流失，最终导致账实不符。允许事业单位将非经营性资产转化为经营性资产，是滋生腐败的土壤。 此外，部分行政事业单位国有资产长期不清查，许多资产已经报废、报损了，有的已成呆账、死账，而单位的账面价值仍保持不变；有的单位存在竣工多年的基建工程由于工程欠款，没有取得有关原始凭证，造成长期挂账不进行竣工决算，将事实形成的固定资产不入账，造成账实不符。 3．资源难以共享，资产使用效率低 为了提高事业单位国有资产的使用效率，《暂行办法》对财政部门、主管部门和事业单位都赋予了相应的职责。对财政部门是按规定权限审批本级事业单位有关资产购置、处置和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制。对主管单位赋予的职责是负责本部门所属事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，优化事业单位国有资产配置，推动事业单位国有资产共享、共用。对事业单位的要求是办理本单位国有资产配置、处置以及对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益。 这些措施无疑是为了强化事业单位国有资产的使用效率，避免浪费。但这些政策没有与之配套的推动机制，站在事业单位的立场上看，自身是从事事业性非盈利的组织，所需要的资金资产由财政拨付，而利用这些资产进行投资所取得的收益要上缴——这样单位就没有使用这些资产盈利的积极性，而且如果盈利多了，会影响自身获取的预算资金，因此并不热衷于此；站在主管单位的立场上，既然事业单位所需要的资金资产由财政负责“兜底”，也同样缺乏充分利用事业单位资产投资收益的热情；而对于财政部门，要搞清楚哪些单位资产闲置、哪些单位资产紧张这是一个浩大的工程，财政部门没有专门的机构负责这项工作，那么各单位调剂余缺，充分利用单位资产就成了“空文”了，而各单位的自行调剂，为了私利违规操作也就在所难免。 综上所述，事业单位国有资产管理存在的问题，远远不止上文提到的这些，如固定资产没有充分执行折旧制度，导致资产中的固定资产长时间闲置而自然报废的现象也非常突出。只是这几个方面比较突出，问题产生的原因涉及到了财政部门、主管部门和事业单位，这些问题的产生与制度本身关系不大，关键在于执行这些制度的配套措施，与实施的细节设计等。 四、国外经验的借鉴 国外也同样存在国有资产的管理问题，虽然组织结构、管理方式、概念的诠释不同，但其实质是相同的。通过研究国外系统的管理模式对于我国事业单位资产管理具有很好的借鉴意义。 1．美国模式 美国的管理是“集中管理，分散使用”，体现了法制管理的特点，管理机构是“美国联邦事务服务总局”（下称服务总局），依照《联邦政府资产与行政服务法》，其管理的目标是“为各联邦政府机构提供采购管理、优越的工作场所及相应服务的专家解决方案，帮助他们为公众提供经济高效的服务”。服务总局首先将政府的资产划分为两类，即动产和不动产。以不动产为例，对房产的管理，服务总局下属“公共建筑服务处”（国内最大的房产管理部门）负责对各地的房产进行管理和服务。 服务总局的职责在于负责办公用房的日常运营管理、办公用房的需求、基建计划的制定、新建办公楼的前期设计、对投标公司的评估、审查和工程质量的监督、检查、验收以及自有房产的维护保养等工作。各单位要使用办公，则需要向服务总局提出申请，并交纳租金和后期的维护费用，这些资金和费用纳入到单位预算，国会对租金标准进行审定。这就是说如果单位要增加房屋就意味着多花钱，这在一定意义上督促单位节约办公空间，以达到高效利用办公资源的目的。 2．澳大利亚模式 澳大利亚主要采用的是“商业化”管理模式，“机关事务部”是政府资产的主要管理机构，下属的“澳洲工程局”是联邦政府授权负责实施商业化管理模式的专门机构。其职责在于为政府各部门提供办公楼宇、设施设备维护、安装和建设服务，以帮助各部门合理利用和管理所占有的办公楼宇、设施设备等。其功能实际上是一个巨大的政府财产维护及更新的合同承包商，为用户的办公楼宇、设备提供维护、维修和相关的操作服务。 3．国外国有资产管理的启示 首先，政府资产的法制化管理。法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一个主要特征，它保证了政府财产管理的规范化、制度化与透明度，提高了政府财产管理效率。美国的《联邦政府资产和行政服务法》、日本的《国有财产法》都从法律层面上规范了国有资产管理的程序、管理范围等，并明确了处罚措施，法律制度的约束力为政府资产的管理增加一层保护伞。 其次，政府资产纳入预算管理、政府采购管理。建立健全政府预算体系是政府履行职能的内在要求，也是加强政府资产管理的重要措施之一。政府预算是从源头上规范国有资产的管理。 五、完善事业单位国有资产管理的基本思路 1.明晰管理理念 通过对事业单位国有资产管理存在的问题分析，不难发现，问题的症结在于，事业单位有着“大锅饭”的影子，而又要强行推进企业化管理，导致问题丛生。非经营性资产转为经营性资产显然是不合适的，是容易出问题的。事业单位搞盈利性的活动，这本身不符合事业单位被赋予的基本属性。因此，对事业单位国有资产的管理，必须回归到政府的“计划督导为主，市场调整为辅”的轨道上来，而不是完全推行市场化管理。 我们的事业单位与西方公共部门还是有所区别的，尽管管理的都是国有资产，但西方社会市场经济发展的很成熟，法制建设也很完善，管理的透明度很高，这就使得市场化管理能够行得通，在我国当前情况下，对多数事业单位的国有资产不宜完全采用市场化管理模式。 2.分类管理模式 分类管理模式，就是对事业单位的国有资产进行全面清理整顿，将经营性资产剥离出去，对“半事业单位”要么归属事业单位要么推向市场搞企业化。这样才能理顺管理主体、管理对象之间的关系，才能有针对性地制定科学有效的管理模式。对单纯的非盈利性资产，不搞市场化管理，如闲置资产的调剂使用，不是有偿的而应当是无偿的，结合财政预算统筹规划设计，这样的管理模式才符合事业单位的属性。 3．综合管理模式 事业单位国有资产管理存在的问题，不是哪个环节的问题，是整个系统的问题。作为财政部门，尽管制度上赋予了很多职责，但缺乏履行这些职责的配套机构和履行职责绩效评价机构。造成这种情况的客观原因是事业单位的国有资产管理已经引入市场化，而他们本身并未随之转变，事业单位的主管部门也同样存在这样的问题。同时还应看到，很多情况下，财政部门和主管部门是平级单位，各有各的主要职责权限和范围，难以形成联合督导，也不会相互制衡和监督。如对于事业单位闲置资产的调剂使用问题，两个主管部门都有权也都没权，因为双方都有对对方决策的否决权。如学校，面对的是平级的教育局和财政局，某学校有一处房产闲置，另一学校恰好需要这个房产，制度上规定是可以调剂的，财政局同意而教育局不同意，或者相反，那么调剂就不能生效。因此，这就需要建立类似裁判的综合管理机制，美国和澳洲的模式可资借鉴——由横向扁平模式转化为纵向垂直模式。