县级实施政府购买服务工作的难点与解决对策

王健 王忠 王勇 （枣阳市财政局 湖北·襄阳） 摘 要：县级政府贴近基层一线、身处服务前沿、直面群众需求，需要提供的公共服务的内容多、需求大、涉及面宽、要求高，推进政府购买服务，着力创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府，既面临难得的机遇，也需直面无数困难与挑战。本文结合枣阳市政府采购的工作实际，探讨了县级政府在政府购买服务工作的难点以及相应的解决对策，以供其他地区参考。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：县级政府；政府购买服务；工作难点；解决对策 一、政府购买服务的概念、分类及对其的理解与认识 1．政府购买服务的概念 财政部、民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法》总则部分的第二条已对政府购买服务的概念予以明确。即：“政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。 2．政府购买服务的分类 依据《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》文件精神，按照服务受益对象将服务项目分为如下三类： 第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。 第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。 第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。 3．对政府购买服务的认识 政府购买服务是对公共服务生产方式的创新。作为一项新生事物，要推进此项工作扎实有序开展，必须围绕以下几个方面加深对其的理解与认识。 (1)不是不计成本，而是要讲求绩效。首先按照国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和财政部《政府购买服务管理办法》文件精神，政府购买服务只是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进，因此，所需资金应当在既有的财政预算安排中统筹考虑，而非新增一块财政资金；其次政府购买服务的范围和水平需体现社会主义初级阶段的发展特征，应当与经济社会发展水平相适应，防止失之于宽、失之于高的倾向；再次实施政府购买服务前，需结合项目的特点及人、财、物等支出情况，在科学合理测算成本的基础上进行分析比较，只有在包括市场生产成本和政府管理成本的政府购买成本低于政府直接生产的情况下，才会付诸实施；最后所有政府购买服务项目，均需组织进行绩效评价。通过对项目实施质量、资金使用效益等进行考核评价，不仅要确保“买得值”，更要在区分优劣后以总结经验教训，促进后续工作开展。 (2)不是眉毛胡子一把抓，而是要突出重点、稳妥推进。政府购买服务是政府将公共服务提供与生产集于一身向公共服务提供与生产相分离的一个重大转变，加之每个项目的特性、要求的条件、面临的困难与与问题等均不相同，决定了政府购买服务是一个循序渐进的过程。必须遵循先易后难、积极稳妥的原则，依据当地公共服务市场化水平、事业单位改革进程、社会服务组织发育程度等情况，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，力避急躁冒进。 (3)不是财政单兵突进，而是要多部门配合，整体联动。政府购买服务是一项重大制度创新，也是一项涉及面广、内容复杂、推行难度大的系统工程，不仅涉及多个预算主体和行业行政管理部门，也涉及财政工作的方方面面。要保证此项工作健康有序开展，必须建立“政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障”的工作机制，形成各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。一方面要明确各部门的工作职责。财政部门要切实发挥牵头作用，建立工作协调机制，明确部门责任、分解工作任务、确定工作目标、强化部门配合，形成“千斤重担众人挑”的工作合力；另一方面要明确财政部门内部政府采购、预算、社保、教科文、行资等科室分工，全力做好政府购买服务的指导性目录的制定、购买服务项目的选择、预算的审核、绩效评价等工作。 (4)不是大包大揽，而是要“费随事转”。推进政府购买服务最根本的目的就是要促进政府职能转变，解决政府提供公共服务既养事又养人的问题。因此，政府购买服务工作应当与部门职能转移、事业单位分类改革等相衔接，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，逐步实现事业单位从“养人”向“养事”转变。事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政预算保障方式，以防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为。 (5)不是随意确定承接主体，而是要通过规范操作来选择。“严格程序，竞争择优。积极引入竞争机制，按照公平、公正、公开的原则，坚持费随事转，通过‘公开透明、竞争择优’的方式选择承接主体，确保符合条件的社会力量享有平等参与竞争的权利。”这是国办发96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》文件明确的基本原则。同时还明确规定，购买服务应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式，依据一定的程序与规则来确定承接主体。这大大压缩了“暗箱操作”的空间，并为社会组织参与公开竞争提供了保障。 (6)不是甩包袱，而是要提高公共服务的质量和效率。实施政府购买服务的项目，是适当采取市场化方式提供且社会力量能够承担的公共服务。同时通过引入公平合理的竞争机制，鼓励符合条件的潜在承接主体参与竞争，必然使服务能力强、内部管理严、员工素质高的单位脱颖而出。而在这一过程中，政府也并非置身事外，依然要为公共服务的提供承担最终责任，这无疑有利于构建多层次、多方式的公共服务供给体系，促进更加方便快捷、优质高效的服务目标的实现。 (7)不是一买了之，而是要跟踪监管。政府向社会力量购买服务，政府的职能由“办服务为主”变为“管服务为主”，其角色也从服务的生产者变为服务的监督者。从服务项目预算的编制、采购需求的制定到最终承接主体的确定、服务结果的考核评价，其监管将贯穿于购买的全过程。 (8)不是应急之举，而是治本之策。政府购买服务，不仅仅是形势要求，更是深化改革之必然，是处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措；政府购买服务，不仅仅是为了节约财政资金，而是通过整合和优化各种资源，以不断满足公众日益增长的公共服务需求，构建社会和谐的坚实基础；政府购买服务，不仅仅可促进服务市场的发展与完善，还能进一步激发市场活力，调整优化产业结构，成为促进就业、拉动经济增长的新引擎。因此各地应切实抓实、抓细、抓早，绝不可就事论事而敷衍应付、等闲视之。 二、困难因素分析 枣阳市政府购买服务工作始于2010年8月的生育保险女职工专项体检项目，经过几年来的探索与实践，政府购买服务工作经历了从无到有、从小到大、从购买保障政府自身运转服务正逐步向关乎民生的公共服务延伸的过程。成绩有目共睹，但存在的困难也很多，一定程度上制约了政府购买服务工作的开展。 1．思想认识难到位 政府购买服务作为一项制度创新，必然会对政府部门及其工作人员的思维惯性、管理理念、体制机制乃至既得利益的调整带来较大的影响和冲击。因认识不到位而出现对政府购买服务工作不重视、不理解、不支持、不配合的“杂音”也就在所难免。综合分析，主要存在“四怕”：怕原本承担服务的下属单位“没事干”，而找寻借口不愿搞；怕“外界干预多、矛盾难化解”而顾虑重重不敢搞；怕大权旁落或既得利益受损而有选择性地搞；怕“买不好”，出现问题被追责而等待观望不想搞。由于政府领导与相关部门之间在认识上有差距，导致行动上不合拍，以至于政府购买服务在一些地方还处于“喊起来重要、干起来不要”的状态，不仅实施项目数量少、资金规模小，而且购买领域狭窄，政府购买服务的氛围尚未形成。 2．采购文件难起草 一是采购项目需求难描述。清晰明确的采购需求是实施招标采购的前提条件。相对于货物而言，服务类项目提供的产品具有无形、难以用指标量化的特点，导致形成的采购需求多存在内容不够详细、描述不够准确、要求不够具体等问题；二是对承接主体的资质门槛难设置。处于既怕设置高了使满足条件的太少而缺乏充分竞争，又怕设置低了难以保证服务质量的两难境地；三是评审标准、评分办法难制定。对于服务类项目的评审，除需求比较单一且国家或行业内有统一标准的项目可采用最低评标价法外，其余的项目大多采用综合评分法，但对评审内容的确定、评分标准的量化、评分分值的设置很难做到科学合理、切合实际；四是需求内容难复制。服务类项目类别、数量众多，不同项目的需求各不相同，难以形成标准化的文件模版，从而增大了采购前期投入并降低了采购效率。 3．采购预算难核定 政府购买服务项目的预算，须结合项目的具体特点，综合市场、物价、工资、税费等因素予以准确测算和科学编制。但在实际工作中，由于服务的成本因项目各异而难寻规律，加之测算工作量过大，就出现了或参照原提供服务的事业单位的经费支出预算填报，或经市场调查获取，或根据过去的经验和财政预算盘子下浮一定比例确定等不规范做法。而同一项目因参照依据不同，随意性较大，必然导致测算的结果也大相径庭。 4．承接主体难担当 长期以来，公共服务多由政府所属的事业单位提供，导致服务市场发育不足，相关社会组织不仅数量偏少，规模较小，管理水平低，而且种类也不齐全，承接服务的能力薄弱。有时即使有能力承接，也多集中在培训、会议、印刷等方面，其他绝大多数项目受资金、人员、专业素质、管理水平等因素影响无力承接。出于对项目实施效果的担忧，相关政府部门多仍选择由其下属的单位承担，不得不重新走上“既养人又养事”的老路。不仅固化了服务提供主体，而且对事业单位改革的动力也渐失。 5．评审专家难满足 评审专家难满足突出表现在：县级具备相关文凭职称、取得相应资格证书、符合专业技术要求的评审专家数量不足、能力不强。即便如此，其中的不少专家或多多少少地和参与投标的供应商有工作上的联系，为保证评审的公正性，需要申请回避；或多属购买主体单位人员，抽取此类评委相关法规有限制规定，从而影响到评审工作的顺利开展。以枣阳市为例，2015年初，政府采购中心在组织“新农合外伤保险承保服务项目”的评审时，因枣阳市政府采购专家库中熟悉保险业务的专家不多，不得不从襄阳市政采专家库中抽取2位专家来我市评审。而“国土局宅基地使用权和集体用地使用权确权登记项目”，更是在枣阳市招投标中心开完标后，将资料运到襄阳招投标中心，并全部由襄阳专家实施评审。 6.违规操作难禁止 目前，对纳入政府购买服务指导性目录、本应通过招标采购程序确定承接主体的项目，以变通手法违规实行定向委托，规避政府采购；或不按照规定的方式和程序发布采购信息公告，搞“暗箱操作”；或有意设置不合理的门槛或有倾向性的条件，对潜在承接主体实行差别化歧视对待；或利用参与评审的机会，钻评审办法中主观评审因素多、分值大的“漏洞”，有意抬高下属社会组织或其他利益关联者的分数，力保其中标。上述种种不规范做法，导致政府采购“三公”原则难以体现，也使政府购买服务走偏和变样。 7．绩效评价难实施 在政府购买服务绩效评价上，一方面指标不完善。主要是过多地关注财务状况、节资效果等，而对服务对象满意度方面的指标关注不多；另一方面组织不科学。以政府主管部门组织为主，较少引入第三方组织进行专业评估。而这些部门作为服务采购的组织者和服务过程的监督者，很难客观公正地出具评价意见。依据绩效评价情况而对承接主体进行奖优罚劣的制度未能及时建立并得到有效落实。 8．法规制度难支撑 一方面相关法规制度待出台。政府购买服务可在《政府采购法》制度框架下进行，但由于公共服务与货物有很大差别，加之政府购买服务的种类多、专业性强、内容新，而目前中央和地方大多出台的是原则性、指导性文件，尚缺乏针对性和操作性强的办法；另一方面相关法规内容需改进。如未达到公开招标数额的项目应采用竞争性谈判或询价方式实施政府购买服务，由于上述两种方式的成交原则均是低价中标。而低价中标，既缺乏参与招标采购的吸引力，又难于保证选择的中标人最优。显然对大多数采购项目而言，采用综合评分法将是合理选择。这就需对相关法规制度予以修订和改进，以保障工作开展。 三、促进政府购买服务工作开展的对策措施 政府购买服务实施过程中出现的一些困难与问题，只是作为新生事物在其成长历程中必须经历的考验与磨砺，绝不可因噎废食、无所作为，而应采取有针对性的配套措施积极应对，有效解决。 1．夯实基础，积极营造良好条件 要加强法规制度建设。积极借鉴发达国家经验，在细致调查研究的基础上，紧跟政府购买服务发展趋势，抓紧制定与之相适应的法律法规和政策，并对承接主体的准入条件、评审办法等法规内容及时修订完善。同时包括县在内的各级政府应结合实际，出台实施细则、配套措施及指导意见，使政府购买服务有法可依、有章可循、操作有序；要注重宣传引导。要大力宣传政府购买服务工作的目的意义、目标任务和相关要求，并辅之以正反典型引导，以澄清模糊认识，扭转观念误区，有效统一思想，形成改革共识，激发社会各方面参与热情。要不断加强学习，不仅政府相关部门要搞好政府购买服务相关业务知识的学习普及，而且各潜在承接主体、采购监管机构、采购组织机构的工作人员以及评审专家等相关当事人同样也需如此，以提高专业素质，为能更好地参与、服务此项工作搞好知识储备；要推进服务类专家库和供应商库建设。有效缓解供给不足的矛盾，最大限度地满足政府购买服务工作需要。 2．抓好源头，认真确定购买目录 《政府购买服务管理办法》明确规定，除法律法规另有规定外，基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务等六大类服务项目“应当纳入政府购买服务指导性目录”。县级在据此制定本级购买目录工作上，应切实把握好以下四点：一要把握原则。政府只能在下列两种情况下，才可向社会购买服务。即：一是政府本身无法提供的；二是政府本身能够提供，但向社会购买更能保证质量和提高效率；二要把好节奏。财政及相关职能部门要密切配合、周密论证、统筹安排，既不能操之过急，又不能过于保守。应本着“先易后难、重点突破”的指导思想，把适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、各方面条件成熟、涉及民生的服务项目重点考虑，优先列入采购目录，确保积极稳妥、有序推进；三要把好范围。要综合考虑经济社会发展变化、政府职能转变、社会服务机构发育程度及公众需求等情况，适时进行动态调整，定期更新目录内容；四要把住底线。纳入指导性目录的服务事项，应当依照法定的购买方式及程序，实施政府购买服务，堵塞规避采购的漏洞，确保实现“应采尽采”。 3．多措并举，培育发展承接主体 承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。要解决当前承接主体较少、能力薄弱的问题，一是要大刀阔斧推进事业单位分类改制，变“以钱养人”为“以钱养事”。县级政府要以壮士断腕的勇气与魄力，推进政事分开和政社分开，放开公开服务市场准人，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成公共服务提供新机制；二是要运用优惠政策培育。对一些收益率较低、投资回报期较长、市场竞争程度较弱的项目，可通过财政资金补助、税费减免照顾、银行贷款贴息等途径培育承接主体；三是要降低门槛设置。积极推动社会组织登记制度改革、简化办事程序、适当放宽行业准入条件等拓展社会组织发展空间；四是要创新政府购买服务合作方式。对一些关系国计民生、服务要求高或服务延续性强的项目，可通过战略合作、特许经营等方式来壮大服务承接主体，不断增强对公共服务的承接能力。 4.严审细核，科学测算服务成本 购买主体可通过以下四个途径来了解和掌握政府购买服务项目的所需支出。一是在了解过去同类项目资金安排、服务状况等基础数据基础上，综合物价、工资、税费等因素变动情况，进行合理测算；二是依托行业主管部门、行业组织、物价部门，发挥其情况掌握全面、贴近市场实际的优势，进行成本核定；三是委托专业咨询评估机构由其组织相关方面专家综合论证，提供专业化的咨询服务；四是借鉴外地同行实施的同类购买服务项目的服务规模、资金支出等采购情况，为确定服务成本提供参考依据。在购买主体确定并上报购买服务项目预算计划后，财政部门应结合项目特点和经费预算安排，组织对预算进行审核把关。对情况复杂、影响重大、额度较高的项目，可委托专业评估机构审核，并出具相关意见，以提高财政资金使用效率。 5．突出重点，规范采购需求编制 首先，购买主体和集采机构对有行业标准的服务项目，可借鉴行业服务标准来编制；其次，暂无行业标准的服务项目，特别是以人为对象的服务项目，参考曾在互联网上风靡一时的《菲佣的岗位说明书》相关内容进行编制，将是一个不错的选择。上述两类项目的采购需求确定后，可在政府采购指定媒体上发布，广泛征求潜在承接主体和社会各界的意见，并可抽取专家对修订后的内容进行论证，以完善采购需求；再次对需求难明确的项目，可采用两阶段招标方式处理。第一阶段征集采购需求方案，以形成最终方案。第二阶段征集并确定承接主体。在此基础上，集采机构要加强与购买主体的联系沟通，坚持理论与实践相结合，自身经验与参考外地做法兼顾，从服务范围、服务内容、服务要求、服务标准等，积极探索编制出一个采购需求标准文本，保证内容全面、完整、准确且规范，以优质高效服务项目的实施。 6．严格操作，规范采购运行程序 集中采购机构要突出关键环节，严格审核把关，规范项目实施。主要包括：审核项目的政府采购预算安排及计划审批情况，遏制无政府采购预算、计划擅自采购或不按政府采购预算、计划采购的问题；审核政府采购方式，坚持以公开招标为主要方式，遏制规避公开招标以及其他“变通采购”的问题；审查采购文件，遏制随意改变采购需求内容以及以不合理的要求限制或排斥潜在承接主体的不公正做法；细致做好采购信息公告发布，遏制在发布公告的内容、时间、程序及方式上的不规范做法；认真制定评标办法和评标标准，对需求相对简单的绝大部分服务项目，建议实行综合评分法，并科学制定评分细则，遏制低价恶意竞争、质量难保及主观评审因素多、评委自由裁量权过大的问题；在评标委员会的组成上，建议全部由专家库中抽取5人以上单数的专家，即采购人代表由多抽取的1名评审专家来代替，解决其业务不熟且易诱导干预评标等问题；积极协助做好定标、签订合同环节的工作，遏制无故拖延、再次协商谈判、有意刁难承接主体等做法，积极做好质疑事项的办理工作，遏制损害供应商权益及以虚假资料谋取中标等做法；认真配合参与履约验收工作，遏制服务缩水、质量低劣等做法。通过严谨细致的态度、科学规范的操作、严肃认真的检查，确保购买服务机制尽快建立。 7．讲求方法，扎实开展绩效评价 对政府购买服务的项目，都应实施绩效评价。而要扎实开展绩效评价，应着重抓好以下五点：绩效评价的对象要明确。主要包括承接主体服务绩效和财政资金使用绩效两个方面；绩效评价的指标要量化。坚持定量分析为主、定性分析为辅的原则，尽可能对质量、价格、效率等指标进行细化、量化考核；绩效评价的组织要多元。除财政部门、购买主体、服务对象外，还要积极引进第三方参与考评；绩效评价人员的责任要落实。参与绩效评价的人员不仅业务素质要精、责任心要强，而且对其工作要求要严，确保做出的评价客观公正、实事求是；绩效评价的结果要应用。承接主体的评价结果要记人诚信管理档案，上网公示；评价结果要作为资金拨付及以后选择作为承接主体的重要参考；此外对存在问题在督促购买主体加强管理、及时整改的同时，还要注重总结经验吸取教训，以有效提升后续政府购买服务项目的质量。 8．强化监督，严格违纪问题查处 首先监督的面要宽。既要监督购买主体、承接主体以及采购代理机构、评审专家等，又要监督招标采购程序、资金的拨付、使用情况及服务成效，确保无监管空档和“死角”；其次监督的力量要强。不仅有财政、审计、纪检监察、民政、工商及相关行业主管部门的监督，还要争取人大、政协监督以及社会大众监督，形成横到边、纵到底的监督网络；再次处罚的力度要大。对发现的问题，不搞不理不睬、不搞大事化小、不搞下不为例，做到既处理事，又处理人；既要追究经济的、行政的责任，又要追究相应的法律责任，有效遏制政府购买服务工作中各种违法违纪问题的产生。 （责任编辑：兰卡）