构建规范性与实效性并重的高校政府采购制度——以在沪部属高校为例

万明 （上海外国语大学国有资产管理办公室上海） 摘要：高等院校具备不同于政府机关的教学与科研属性，在落实政府采购实践时也需要兼顾其自身特殊性。沪上一些部属高校的做法与经验为中央直属高校贯彻政府采购精神，构建规范性与实效性并重的高校政府采购制度提供了有益的借鉴。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：高校；政府采购；规范性；实效性 一、高校政府采购的实施现状及原因 尽管政府采购是财经工作制度化和法治化的必然要求，但在政采法颁布这十余年里，政府采购却在实践中遭遇了各种问题。尤其对京外直属高校而言，操作层面的现实困难已经妨碍了采购工作的正常进行，这使得部分高校为了保证供应而规避政府采购，甚至对政府采购产生抵触情绪。造成这一现状的原因可从三个方面分析。 第一，部分高校对政府采购尚存在认识上的误区，认为高校不是政府机关，无需遵循政府采购法。《政府采购法》第二条即规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”因此，界定政府采购主体的根本依据是资金来源，凡属财政性拨款单位的采购行为均为政府采购，这就表明不仅是政府机关，高校、医院、科研院所等单位的采购都是政府采购行为，都要遵守《政府采购法》。根据财政拨款来源于中央财政或是地方财政，政府采购又有中央政府采购和地方政府采购之分。全国各教育部直属院校均属中央政府采购范畴。 第二，政府采购相关制度自身的不完善，仍需在实践中接受检验。由于中央预算单位在北京最为集中，一些具体的制度最初设想多是站在京内预算单位的角度上，其理想化的预期是建立在首都丰富的市场资源、密集分布的供应商以及发达的物流和服务体系这些要素之上，而对京内和京外单位的差异性考虑相对欠缺。以位于江苏省苏北某市某部属高校为例，其单位所在地鲜有经财政部认定的合格供应商和招标专家，如果该校按照政采要求执行一次普通的项目采购，需要从北京或其它较远地方的协议供货商中进行购买或抽取北京的专家参与采购招标，其过程既不经济，也无效率，无法体现出政府采购的优势，同时还严重影响了学校的正常物资供应。即便学校选择了京内供货商的货物，后期的服务与维护也可能因地理上的距离成为无法逾越的障碍。 第三，高校需求的多样性与特殊性，要求政府采购具体实施时不能搞“一刀切”。这一本质属性决定了高校采购需求以人才培养与科学研究为核心，以专用设备、科学仪器、实验室建设等为主要内容，并对所采购项目的专业度、及时性都有较高要求。现行的政府采购模式主要针对政府机关一般性行政办公需求和通用产品，对高校采购的多样性与特殊性无法顾及，且众多专业设备也不可简单以价格为采购依据。2012年，教育部财务司预算与审计处工作人员在与上海各部属高校座谈时也坦率承认政府采购存在着采购周期长、采购可选品种偏少、采购价格偏高、售后服务无法响应、报批手续繁琐等方面的不足，真诚希望各高校为尚处于探索过程中的政府采购建言献策，实事求是地制定符合高校发展要求，具有科学性和可操作性的高校政府采购制度。上述二、三两点是造成政府采购在高校落地难的主要因素。 二、在沪部属高校政府采购的实施情况 综观目前沪上部属高校在落实中央政府采购要求的探索中，已基本形成较为明晰的总体思路，即在《政府采购法》、《招投标法》以及相关政策精神的原则框架内，紧密围绕学校实际情况，同时借鉴地方高校政府采购经验，逐步制定适合高等院校自身发展规律的政府采购制度和措施。具体来说，这一思路通过以下几种方式实现。 1．建立购管分离的采购制度 这是防止权力过于集中，规范采购行为的基本制度要求。以设备类固定资产为例，复旦大学、上海交大等多所在沪部属高校在机构设置上均已实现设备采购执行和设备运行管理职能相分离（见表1），大部分高校的设备采购职能和设备购置后的管理职能被分解到不同科室承担，形成了基本的相互监督与制约。其中，以上海交通大学的做法最为彻底，该校将原本分散在各部门的采购执行权力剥离后，设立单一职能的采购集中管理机构招投标管理办公室（处级），负责全校各类货物、工程及服务的统一集中采购。一些外地高校同样采取了类似办法，如浙江大学、南京农业大学、中国药科大学。此外，上海财经大学也于2013年12月成立资产管理处，从后勤管理处手中接过资产管理职能，改变了以往后勤管理处既负责采购，又负责管理的局面。 2．从自行招标向第三方代理机构委托招标过渡 随着近些年国家对高等教育投入的持续的加大，高校采购品种和采购规模快速膨胀，原有的以高校为主自行组织相关职能部门工作人员进行内部评标的传统模式已不能满足现代大学对采购专业化、规范化和采购效率的要求，沪上各高校先后推出分级采购制度，根据采购内容和金额的不同将采购方式划分为多个层次。以设备采购为例，复旦大学规定单件或批量采购金额在40-70万，由各院系组织竞争性谈判；采购金额在70-100万，由学校组织招标；采购金额在100万以上的，委托具有法定招标资质的招标公司组织公开招标。从表2看出，沪上多所部属高校均引入了第三方机构代理招标，形成了校内自行招标和校外委托招标并行的采购模式，利用社会专业力量为100万元及以上大额资金项目保驾护航。而东华大学更是将委托招标的金额严格限定在了40万元，即凡是采购金额达到40万元的项目都要送至外部代理机构招标，以确保整个招标过程公开透明，减少内部干预。 除了采购执行主体向社会化、专业化过渡以外，表2还反映出了各高校对政府采购方式的选择。根据《政府采购法》第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。公开招标在全国采购规模中占比至2012年已达到83.8%。沪上各高校基本顺应了这一趋势，能够遵守政采法规定，坚持以公开招标为主的采购方式，尽量防止以竞争性谈判、单一来源采购等其它方式规避公开招标。 3．充分运用财政部指定的政府采购信息平台，做好信息公开，促进公平竞争 根据财政部第19号令《政府采购信息公告管理办法》规定，“财政部负责确定政府采购信息公告的基本范围和内容，指定全国政府采购信息发布媒体。除财政部和省级财政部门以外，其他任何单位和个人不得指定政府采购信息的发布媒体。”中国政府采购网（www.ccgp．gov.cn）是财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体，国家级政府采购专业网站。与其它招投标信息发布平台相比，中国政府采购网具有权威性和专业性特点，所发布信息传播覆盖面广，发布内容涵盖招标需求公告、采购代理机构、评标时间地点、拟中标结果、成交价格、评审专家姓名等招标全过程详细信息，便于公众知晓、参与并监督。此外，如果采购进口机电设备，则需要通过机电产品专用招投标公共服务和监督平台中国国际招标网（www．chinabidding．com）进行注册和信息发布。目前，各高校对此类官方信息平台重要性的认知度逐步提高，复旦大学、华东师范大学、上海外国语大学等高校都曾在以上媒体发布信息。还有些高校在实际操作中会选择由本地省级财政部门指定的政府采购信息发布媒体，如上海政府采购网（www.zfcg.sh.gov.cn）. 4．借助财政部政府采购专家库严把采购关 高校能否采购到既符合需求又节约资金的高性价比产品，很大程度上是评标专家委员会在众多投标商中严格把关、仔细遴选的结果。评标委员会按规定必须由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。由于早期各高校普遍采用的是校内评标，以职能部门代表代替专家评审，使评标结果虽然由集体讨论决定，却缺乏科学性和专业度。随着产品技术要求的提高和市场经济细分化发展，不少高校开始在评标委员会中增加技术和经济专家的比例，但如何寻找专业对口、水平较高、经验丰富、有良好职业操守的专家又成为新的难题。为有效整合评审专家资源，财政部设立政府采购专家库，对入库人选进行严格的资格审核，并利用评审专家监管系统实施动态管理。这些专家来自全国科研机构、高校、企事业单位等各行各业，学科门类齐全，可选择面广，在全国各主要城市均有分布。更重要的是，在整个招投标流程中，评审专家的最终名单直到开标前夕才能随机抽取决定，且在中标结果确定前需保密，这无疑增加了招标过程的公正性和权威性。此外，地方政府采购专家库和具有法定资质的招标代理机构的专家库也是各高校可以利用的资源。 三、对于部属高校落实政府采购的建议与对策 1．加强内控制度建设 （1）设立政府采购归口管理部门，重新梳理采购职能。将原本分散的工程、货物及服务的采购工作从各业务或职能部门剥离出来后有效整合，建立独立的采购或招投标管理机构，形成以采购归口部门为程序主导，业务或职能部门参与选型，财务、审计、资产、纪检部门共同监督的采购模式．不仅可以实现采购与管理的有效分离，保证采购工作的专业化和独立性，集中统一的管理还有利于发挥规模优势，提高资金效益，提升办事效率，便于各部门监督。已采取此种做法的有上海交大、浙江大学等。 （2）从学校实际情况出发，如设立独立的政府采购归口部门的条件暂时不具备，可以对现有职责进行调整，首要解决购管分离的问题。如借鉴一些高校将预算审批、采购执行、经费支付、运行管理分设在不同部门或同一部门的不同科室之间，以形成基本的内部相互制约机制，防止权力过于集中于某一科室甚至某个人员，从源头上预防腐败，也利于保护干部。 2．优化采购操作流程 （1）对于大宗或集中项目采购，继续深化第三方代理机构作用。委托社会专业力量和财政部认证专家进行政府采购，做好信息公开及第三方代理机构的监督。可以参考沪上其他高校做法，设立采购分级制，即对于项目金额较小、时效性要求高的项目，由学校组织专家团队进行评审，但人员构成和专家资格要求需严格按照法律规定，注意经济、技术、法律专家及用户代表的比例，且采购方式需以公开招标为主；对于超过一定金额的项目，则委托具有相关领域甲级资质的代理机构进行委托招标。关于委托招标的限额标准，应尽量以制度的形式固定和明确下来。 （2）对于日常性的分散零星采购，引入网上竞价机制，借助信息化手段提高采购效率。建立合格供应商目录及淘汰机制，将市场上具有同质化、可充分竞争、通用性较强的产品进行网上公开实时报价，定期评估供应商资质、产品和服务表现、响应速度等指标，保持一定比率的淘汰率。网上竞价系统还可以通过授权的方式向资产管理、财务、审计、纪委等相关部门开放，以便随时监督采购过程与结果，既保证了规范透明，又兼顾了效率。华东师范大学设备处在网上竞价系统的开发使用上相对成熟完善，有不少有益的经验可供学习。 3．提升管理服务水平 （1）提升采购从业人员专业水平。现代大学的采购工作规模大、品种多、专业性较强，是一项复杂的技术活，从业人员的专业素质直接影响着采购工作的质量和效率。作为采购管理者和一线操作人员需具备基本的经济和法律政策知识，对技术有大体的了解，熟悉招投标实务，应当具有相关的专业职称或执业资格，并在采购领域有一定的经验储备。除此以外，从业人员还需有较强的学习能力，通过专业培训和继续教育，适应不断变化的工作内容。 （2）开拓与兄弟院校校际沟通渠道。与兄弟院校尤其是同地区或同类、相似院校保持联系应成为常态工作机制中的一部分。高校间可通过正式会议、不定期交流、电话等方式建立日常工作联系，就政府采购遇到的问题展开讨论，学习彼此工作中的创新做法和成功经验，共享优质供应商资源和专家库资源，保持与其他高校整体工作水平同步。 （3）增进与校内服务对象互动交流。服务对象的满意度高低是衡量采购工作成功与否的关键因素。采购部门在采购需求征集、使用体验和采购效果方面，应当适当听取用户部门的意见和建议，并以此作为采购参考，防止最终采购的产品与实际需要相脱节，造成国有资产的浪费。对供应商的考核也应充分尊重用户意见，对问题反映较为集中的产品质量差、服务态度差、技术水平差的供应商应重新评估，审慎使用。 教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献 1．胡森，赵轩，浅谈高校政府采购中存在的问题及建议．现代经济信息，2014（24）． 2．何兴月，江喜月，李兰芝．新形势下高校政府采购现状分析及对策，会计师，2015（1）． 3．陈铨禄．高校政府采购的廉政风险和内部防控机制研究．南昌航空大学学报（社会科学版），2014（1）. 4．陈燕峰，刘悦恒．学习《政府采购法》推进高校政府采购工作．中国现代教育装备，2003（2）． （责任编辑：兰卡）