创新政府绩效管理的重点难点及其实现路径

　　摘要：创新政府绩效管理，是中国特色社会主义新时代的必然要求，是政府改革的重要内容。当前，政府管理的理念思路、体制机制以及方法手段等还存在与经济社会发展不相适应的方面，政府绩效管理尤为典型，亟待发展创新。从现实情况来看，创新政府绩效管理的重点是，更加突出以人民为中心的价值取向，更加强调“顾客至上”与公共责任，更加重视效益和公民满意度，更加追求可控性与透明度的统一，更加突出“自上而下”与“自下而上”的结合。创新政府绩效管理的难点是，破解发展不平衡不充分的难题，破解制度变迁中的路径依赖难题，破解政府绩效管理的价值冲突难题，破解政府绩效管理的两重性难题，破解虚拟社会与现实社会难题。为此，要不断创新政府绩效管理服务体系、指标体系以及公众参与体系，真正体现依靠人民创新政府绩效管理。
　　关键词：政府绩效管理；创新管理方式；价值取向；实现路径
　　作者：孙洪敏(辽宁社会科学院，沈阳110031)
　　转变政府职能、创新管理方式、增强政府公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府，是党的十九大提出的重要目标。转变政府职能的关键就是要创新政府绩效管理。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。因此，在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。在实践探索中，创新政府绩效管理要突出重点，突破难点，不断创新政府绩效管理的服务体系、指标体系以及公众参与体系，真正体现依靠人民创新政府绩效管理。
　　一、政府绩效管理亟待创新
　　我国正处于中国特色社会主义新时代，在这一时期，深化改革、扩大开放和市场转型的任务更加繁重，各个市场主体为争取有限的资源而进行的竞争更加激烈。为此，各级政府必须根据社会主义市场经济的新要求，对自身的行政职能进行重新定位，创新政府绩效管理。然而，当前的政府绩效管理与经济社会发展还存在不相适应的问题，亟待改革、创新和完善。
　　1.政府管理理念思路与经济社会发展的不适应
　　过去由于受传统思维、传统模式的束缚，各级政府绩效管理工作往往带有被动式、运动式、主题式、孤立式、滞后式、生硬式、恩典式、人治式、情绪式特征，其结果往往事倍功半，甚至事与愿违。近年来，由于经济社会形势不断向好，一些地方没有发生有较大影响的公共安全事件，因此在一些地方政府领导心中，公共安全管理意识淡薄，经济发展意识增强。但实际上，随着改革开放的不断深入，中国社会在经济快速发展的同时进入急剧转型阶段，社会深层矛盾和社会治安问题日益凸显，这给政府绩效管理增加了新的内容和考验。但是，由于政府绩效管理需要做细微具体琐碎的工作、且不像经济工作那样见效明显，因此，地方政府将绩效管理提上重要日程的并不多见，即使一些地方政府将绩效管理创新写进各级经济社会发展规划之中，也往往是空洞的口号，在实施过程中由于各部门参与程度有限、协同能力不足而难以发挥理想功效。
　　“绩效管理创新”提出后，不少人也把绩效管理视为社会问题管理或者社会危机管理，把“不发生乱子”当成绩效管理的唯一目的，这种观点势必导致对绩效管理的责任认识不清、重视不够。对人的管理和服务是政府绩效管理的核心；以人民为中心，实现人的全面发展，既是党的十九大提出的重要任务，也是政府绩效管理的根本价值取向；创新绩效管理，是从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略要求。基于这样的判断和认识，创新政府绩效管理，不仅是某个部门的事情，更是一项全局性的重大战略任务，是执政党全面推行的重要工作。各级党委、政府的主要领导也是绩效管理工作的第一责任人，应该亲自抓、负总责。然而，在这个问题上不仅部门领导存在误区，甚至有些党委和政府的主要领导也存在认识偏差，没有把创新绩效管理看作是政府改革发展的新任务、各级组织和领导干部必须担当的第一责任，结果导致工作中缺乏符合本地实际的整体规划和清晰的工作思路。特别是对本地绩效管理的必要调研进行得深度不够，一些调研工作也只是对某个问题就事论事，没有站在全面振兴发展的大环境下对绩效管理的整体思路进行研究，对本级政府绩效管理状况未能做出全面的分析和判断。这就使得很多地方政府绩效管理创新的总体目标、重点难点、解决路径还不是很明确，创新政府绩效管理的措施还缺乏针对性，各地的试点和探索处于“摸着石头过河”阶段。
　　目前，地方政府的绩效管理工作都不同程度地存在问题，有的问题还比较突出，甚至成为社会关注的热点难点，造成这些问题的原因是多方面的。例如，在政府绩效管理中尚存在一些薄弱环节，加之经济转型、社会发展不断向绩效管理提出新要求、新挑战，使得这些问题更加凸显。对于问题的查找和原因分析，必须兼顾主客观两个方面，尤其要更加注重从主观上即工作层面上查找问题，弄清原因，进而为解决问题找到有效的途径和办法。从这个角度讲，当前政府绩效管理中存在的主要问题及其产生原因，首先表现为思想认识不适应不到位。所谓思想认识不适应，既包括基层广大群众对加强绩效管理缺乏全面的了解和必要的认识，也包括各级领导和有关部门对绩效管理中存在的新问题，面临的新形势、新任务，加强绩效管理的必要性、重要性，创新政府绩效管理的战略部署等，仍然缺乏深刻的认识和足够的重视，没有将其提到更加重要的位置，这是影响政府绩效管理创新扎实深入推进的关键所在。
　　2.政府管理体制机制与经济社会发展的不适应
　　当前，政府绩效管理体制仍存在不适应经济社会发展的方面，政府绩效管理部门中很多问题的产生往往都与现行体制不适应有密切关系，其重要表现就是绩效管理创新主体之间职能定位不清晰。政府绩效管理是一项具体、复杂、全面的系统工程，目前还缺乏法律规定和相关细则，致使职能定位不清，把握不准，管理事务主体混淆，不明晰。特别是在中央做出决策部署后，各级政府绩效管理部门在其中处于什么角色，职责定位在哪里，还缺乏具体的定性。从严格意义上讲，政府绩效管理部门与其他部门的关系应该是指导与被指导的关系，而非领导与被领导的关系，但在实际工作中，政府绩效管理部门与其他部门却经常忙碌于各种报表、各方面检查。所以，要真正做到创新政府绩效管理就应该理顺绩效管理部门与其他部门的关系，改变政府大包大揽的管理模式，认真做到强化政府绩效管理职能，理顺绩效管理部门与其他部门之间的关系，甚至从组织体系上与政府部门分离出来，使之成为独立的社会实体。
　　政府管理机制不适应经济社会发展的挑战。首先，绩效管理部门间联动机制没有完全建立，特别是绩效管理系统化、信息化程度不高，绩效管理信息资源没有得到充分利用，部门间信息横向交流不畅，管理不够科学，给政府绩效管理创新造成了一定障碍。其二，绩效管理相关部门对群众反映的突出问题解决不够及时甚至推诿搪塞，或者一味采取截访的办法而导致矛盾激化，这也表明目前公众诉求渠道还不够畅通。其三，绩效管理工作责任制落实不够，特别是将“一把手是政府绩效管理的第一责任人，要真抓、真管，负总责”的要求，仍然作为一种口号，还停留在会议布置上，没有得到真正贯彻。
　　管理体制与机制的协调不适应经济社会发展的挑战。绩效管理创新内容复杂，任务繁重，是一项社会系统工程，既有体制方面的问题，要求各有关部门尽职尽责，又有机制方面的问题，需要各部门间相互协调配合，形成合力。但在当前体制下各相关职能部门间往往缺乏沟通联系，同时尚未建立健全协调联动机制，很难形成齐抓共管的工作格局。这一问题如不从根本上加以扭转和改变，很难适应政府绩效管理创新工作的新要求。
　　3.政府管理方法手段与经济社会发展的不适应
　　绩效管理方法手段与经济社会发展不适应主要表现在以下三个方面。
　　第一，政府绩效管理的工作思路错位。一些地方政府绩效管理不完善，同一些政府部门领导干部工作思路错位有密切关系，导致一些地方政府对绩效管理工作存在片面认识。有人认为绩效管理工作没有实际用处，只有发生进京上访、越级上访、围堵各级领导机关和拦截领导车辆，给基层党委、政府施压时才能解决问题；有人认为政府绩效管理工作不解决问题，一些问题往往是“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，特别是在上访过程中出现围堵行政机关、进京非正常上访等违法行为时才能解决问题，甚至有人认为组织集体上访，造成“声势浩大”的效果，才能引起各级党委、政府的重视。上述问题的反复发生，有必要反省政府绩效管理工作方法的不当或错位问题。
　　第二，政府绩效管理的工作方案缺位。在创新地方政府绩效管理过程中，有些地区和部门还缺乏统一规范的工作方案和措施，没有自上而下地出台政府绩效管理及其创新工作实施方案，造成工作缺位与方案缺失。究其原因，在于相关部门对政府绩效管理的调研工作深度不够，一些调研工作只限于对某个问题或某些问题就事论事，对本级政府绩效管理状况缺乏全面的分析和判断，没有站在党和国家的全局进行分析和考量。因此，绩效管理创新的路径有必要制定科学的工作方案，强化政府绩效管理措施的针对性。
　　第三，政府绩效管理工作力度不到位或严重越位。有些地方政府绩效管理出现问题，既有地方部分领导干部在工作中未能科学决策、民主决策、依法决策的原因，也有行政机关及其工作人员不依法行政、不依法办事的原因，还与绩效管理工作本身力度不到位或越位有密切关系。决策不民主，必然损害群众利益；政策落实不到位，群众合理诉求必然得不到满足；办事有失公正、工作方法简单粗暴，势必伤害人民群众感情。更为严重的是，有的地方政府形式主义严重，对群众反映的热点难点问题采取回避、推诿的态度，使群众对政府失去信任和信心。例如，有的地方政府出台了“重大建设改革项目信访稳定风险评估实施办法”，但在具体执行过程中，一些重大建设或改革项目没有进行风险评估，或没有严格按照评估的原则、程序落实，或评估后评估意见无法执行，致使土地征用中侵害农民利益、城镇拆迁中侵害居民利益、企业改制中侵害职工利益、建筑领域拖欠和克扣农民工工资、环境污染影响人民群众健康等问题还比较严重。可见，虽然有些社会稳定风险评估的政府绩效管理工作已经有了指导意见，但当“官意”与“民意”相悖时，利益平衡点很难寻找，公平的裁定依然很难做出。因此，政府绩效管理亟待创新。
　　二、创新政府绩效管理的重点
　　创新政府绩效管理是一项系统性、综合性工作，必须稳步有序、重点突出地推进。
　　1.更加突出以人民为中心的价值取向
　　由民主选举产生的政府必须成为公众利益的保护者和民众意志的化身，这是现代社会制度的重要标志。政府作为公共管理机构并非凌驾于社会之上，而是社会公众的服务者和保护者，是执行社会公共管理的主体。最大限度地满足并实现社会公众的意愿、全心全意为社会公众服务既是地方政府行为的本质价值取向，也是政府与社会公众之间形成凝聚效应的前提条件。在社会主义市场经济条件下，这种凝聚效应将使人民群众自觉践行社会主义核心价值观，维护祖国的和平统一，推动经济社会的繁荣发展。实践证明，政府与社会公众的纽带和凝聚作用取决于政府绩效管理的价值取向。因此，是否代表社会公众利益，能否满足社会公众的合理要求，是衡量和检验各级政府施政理念与实践是否合法有效的关键环节。
　　绩效管理作为一种服务和管理的新理念，必然给社会公众带来新激励。推动地方政府管理职能转变的外部力量一般是由社会公众等新的评估主体通过外部评估机制传达给政府的，当这种力量能够对社会施加足够影响的时候，就会推动政府职能的重新定位和转变。例如，近年来政府对收容审查制度和城市暂住制度的废除，以及大力推行“阳光政府”“政务公开”等活动，均与社会公众的广泛参与有着直接联系。地方政府在外部力量的影响下，自觉转变职能，为社会公众参与地方政府绩效管理增加了热情和积极性；社会公众的广泛参与为地方政府绩效管理增加了活力，从而形成了地方政府与社会公众互相理解、互相支持的良性循环。
　　2.更加强调“顾客至上”与公共责任
　　随着国际竞争的日趋加剧和现代科学技术的迅猛发展，民众要求政府的责任心更强、工作效率更高、回应性更快，因此，如何评价和检验政府绩效管理工作的效果，已经成为各级政府和社会公众普遍关注的问题。在此背景下，进一步改善政府公共部门与社会公众的关系，加强社会公众对政府的信任，已经成为政府绩效管理创新的基本原则。为此，必须实现政府公共责任与“顾客至上”的有机统一。同时，随着现代政府角色职能的重新界定和地方政府绩效管理的深入发展，政府公共部门与社会公众之间的关系已由过去的管理者与被管理者转变为公共服务的提供者与消费者之间的关系。进一步讲，地方政府服务的主要对象就是社会公众。如果要得到社会公众的普遍认同，政府作为公共服务的供给者，必须重视政府施政行为的效率、效益与效能。基于此，美国、新加坡、日本等一些国家尝试把企业的管理经验与方法移植到政府管理部门，通过确立公共责任和“顾客至上”的新模式，进一步改善社会公众与政府公共部门的关系，提高服务质量和工作效率。近年来，西方一些国家围绕推进政府绩效管理这个新的工作目标，进行了广泛深入的实践探索，特别是地方政府在推行最优价值标准、创建“企业化政府”的实践中，使“顾客至上”的理念与注重工作效益的目标得到了进一步的发展和提高。
　　3.更加重视效益和公民满意度
　　绩效管理有利于进一步促进行政改革重心从经济、效率向质量、公众满意度转移。政府绩效管理在世界上经历了一个渐进式的发展过程，西方国家在20世纪中期进行的政府绩效管理，是以提高政府效率和节约成本为目的的。英国撒切尔政府所进行的绩效管理改革主要是通过借用企业中的绩效管理工具，降低政府行政开支和提高行政效率，推行政府绩效管理革命，其目的在于解决当时英国政府存在的浪费严重、效率低下的问题。此后，随着绩效管理的广泛开展，英国政府公共部门又开始面临一个新问题，即由于过多地强调了经济和效率，一些政府公共部门出现了以牺牲质量和公共服务来节省开支的问题，这促使英国政府将绩效管理的侧重点由效率、效益转向服务质量、顾客满意度。与此同时，美国、澳大利亚、加拿大等国家也相继开展了广泛的公众满意度调查，将公众满意度的不断提高作为政府绩效管理的主要目标。其中，美国萨尼维尔市“硅谷心脏”开发的政府绩效管理系统，由于拥有一套完整的城市公共管理市民满意度的评价体系，被称赞为“至今在美国最好的实现可理解的绩效管理方法的案例”。在那里，有些城市作为政府部门年度评估的一部分，始终将年度市民满意度调查结果如实地反馈给市民和政府领导，并将其作为“组织有效性”项目的重要内容，这在某种程度上拉近了政府与市民的关系。
　　4.更加追求可控性与透明度的统一
　　实行成本控制是现代西方国家的绩效测量的主要手段，通过成本控制使财政预算成为整个绩效管理的核心。但传统的会计成本核算体制只能核算出组织所提供服务的总成本，无法精确体现不同公共服务职能之间的功能差别，以及该差别对既定服务成本的影响，因而不利于民众对政府行为的监督。20世纪80年代末，世界上出现了一个新的绩效评价概念——ABS(ActivityBasedSystem，基于行为的成本核算系统)。“‘ABS’技术的发展，提高了行政决策的可靠性和政府行为的可控性，其建立的假设前提是资源(包括劳动力和物质资源)都是在执行行为的过程中消耗的，在这种体制下，成本按照行为以及成本目标(项目、顾客、渠道等)进行分类，评估者不仅能够测量出整个服务成本”[1]，而且能够准确计量政府及其每个个体行为在提供公共服务方面所付出的成本，并以此作为预算和分配的基础。
　　5.更加突出“自上而下”与“自下而上”的结合
　　政府绩效管理最初是作为上级部门评审、检查下级部门的一种手段被引入公共部门的，绩效管理评估主体比较单一，主要采用“自上而下”的单向反馈方式。随着地方政府绩效管理的不断推进，政府绩效管理评估主体由公共组织自身扩展到社会公众，并逐步从以政府为中心向以社会公众为中心转变。科研机构、媒体(公众)和政府部门都成了政府绩效的评估主体，继而又引进第三方评估主体。所谓第三方评估主体，大多由各个领域内的专家、学者和各界代表构成，第三方评估组织人员一般与被评估者没有直接利益关系，而且掌握专业知识，信息丰富，更能做出比较公平公正的评价。西方一些国家发挥民间机构在政府绩效管理中的特殊作用，将其作为评估主体，也有的把政府审计部门作为评估主体。美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所曾经先后对国内50个州政府展开大规模的绩效测评活动，其成效已经得到了世界各国的广泛关注和认同。
　　三、创新政府绩效管理的难点
　　创新政府绩效管理是全面深化改革的重要内容，也是推进经济社会发展的重要举措，由于政府管理理念思路、体制机制以及方法手段与经济社会发展不适应的问题还没有得到根本性解决，因此，创新政府绩效管理在实践中仍面临诸多难点，需要不断的探索与突破。
　　1.破解发展不平衡不充分的难题
　　以习近平同志为核心的新一届党中央，坚持以人民为中心的发展思想，以强烈的责任担当和巨大的政治勇气，推出了一些重大发展举措，取得了一系列重要发展成就，人民的获得感显著增强。但是，我国发展不平衡不充分的问题尚未根本解决，这不仅构成了满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，而且形成了创新政府绩效管理的难点问题，其中，一线劳动者收入过低是推进地方政府绩效管理创新的主要难点。
　　习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”缩小收入差距是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要路径。在地方政府绩效管理中，“让广大劳动群众实现体面劳动”的前提就是“不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，保障广大劳动群众权益”。工资是普通劳动者收入的主要来源，直接影响人民群众的生活质量，因此，使劳动者的工资得到合理增长是中国共产党执政的要务之一。通过调查发现，近年来，我国各级政府在保障广大劳动群众权益方面做了大量工作，相继出台了很多提高劳动者收入的政策，也取得了良好成效，但政府绩效管理中仍存在大量的矛盾需要解决，破解发展不平衡不充分的任务仍然任重道远。《中国青年报》曾联合新浪网做了“以下与劳动者权益有关的各种措施中，你觉得哪些需优先落实”的调查，结果显示，72.9%的人选择“提高工资”为第一优先。然而从现实来看，目前的工资指导线作为国家对企业工资分配进行宏观调控的一种形式，“只具有指导作用、尚不具备强制力”，企业在其执行过程中具有较大的空间和弹性，最终涨不涨工资只是靠企业自觉。尤其在一些私营企业，企业工资指导线已变成一种形同虚设的“理论”。可见，仅仅出台工资指导线是不够的，应尽快跟进与之配套的评估措施，对那些不能保障职工最低收入标准且拒不给职工涨工资的企业，应适当采取强制性措施，以维护广大劳动者的合法权益，切实解决发展不平衡不充分的问题。
　　2.破解制度变迁中的路径依赖难题
　　路径依赖理论认为，在经济发展和制度变迁中，当某一种经济制度在发展的过程中走出了一条独立的道路时，它就会在随后的发展中对自身进行持续的修正与完善，并且在社会意识中产生锁定效应——路径依赖。路径依赖理论的核心，揭示了传统思维对人们造成的巨大影响。千百年来的习惯势力是最可怕的，以往的抉择甚至会对现今的道路产生影响。选择的道路如果正确，就可以把政治经济制度导向一个光明的未来；如果既定的道路是错误的，政治经济制度的变迁就会滑入错误的深渊，并在其中沉沦。我国长期以来实行的计划经济，实际上也产生了路径依赖效应，要破解计划经济“锁定”的传统模式，就必须通过改革创新探索出一条正确的科学的发展道路，摆脱这种路径依赖。就地方政府改革而言，当务之急是要把地方政府的职能和身份从社会管理者转变为公共服务者，加快建设服务型地方政府，逐步解决诸如GDP至上的路径依赖、大政府的路径依赖、单纯管理者的路径依赖、对领导负责的路径依赖以及官本位的路径依赖，等等。
　　3.破解政府绩效管理的价值冲突难题
　　效率问题是价值冲突的核心[2]。首先，这种价值冲突表现为政府的行政效率和行政责任之间的矛盾，政府的效率取向要求降低行政成本，提供高质高效的公共服务；而政府的责任取向则要求依法行政。但在实际工作中，一些公务人员却因此不作为或慢作为，以减少工作失误率，避免承担责任。由此，造成地方政府在效率取向与责任取向之间出现价值冲突，甚至责任取向本身也留下了一些不应有的隐患。其次，这种价值冲突表现为政府的行政效率和法治原则之间的矛盾。政府的效率取向要求政府能高效行政，一切工作都要体现效率第一；法治取向要求构建法治政府，政府的一切工作都要依法依规依照程序进行。尽管依法高效在理论上并不矛盾，但两者在实际工作中却有着无法化解的矛盾。政府对行政程序的严格要求，让某些逾越规定却能提高效率的工作行为变得难以接受；而接受政府服务的对象又会诱使政府工作人员越过规定程序缩短行政流程。再次，这种价值冲突表现为政府的行政效率和服务价值取向之间的矛盾。政府重视公共服务的效率，必然要强调成本与产出的比率，一旦出现效率降低，解决的办法常常是压缩支出，而压缩支出又必然在某种程度降低服务质量，由此造成恶性循环。因此，地方政府的行政效率和服务价值取向之间的矛盾，是影响社会公众满意度的一个重要因素。
　　效益问题是价值冲突的根本[3]21-26。首先，效益与公益两种取向的矛盾制约了价值选择的基础。从社会发展的角度来看，效益与公益在本质上都是为了实现人、社会和自然的和谐相处，地方政府对社会经济效益和生态环境公益的追求也是以此为目的的。经济利益的实现从远期看也是有益于社会发展和人民群众的，但是，经济利益的实现并不能代替公共利益的实现，其原因在于，经济效益并不能使社会每个公民都直接或间接地受益，往往受益的只是其中的一部分人。因此，效益与公益之间的冲突很可能会制约地方政府的价值选择。其次，效益与公益两种取向的矛盾制约了价值选择的本质。如前所述，经济利益的实现对社会发展来说至关重要，但地方政府所能实现的经济效益是可量化的，受益者也是部分的，这就导致经济利益无法满足社会公众的全部需求，而且利益分配不均还会加剧既有的社会矛盾，乃至产生社会动荡。再次，公益与满意两种取向的矛盾制约了价值选择的主流。从本质上看，公共利益与公众意志是一体的。但从个人素质与心理诉求上看，社会公众并不是一个密不可分的整体。其中一部分社会公众关注的是当前利益和具体利益，利益的实现能够满足他们的需求，然而，当政府为了地方和国家长远的根本利益需要他们暂时放弃或减少一些眼前利益和具体利益时，他们的满意度就会受到影响。因此，尽管整体利益和长远利益对社会发展是最为重要的，如果教育引导不到位，就不会形成社会共识，甚至影响公众对地方政府工作满意度的评价。
　　效率与效益的统一是消解价值取向冲突的方式。首先，价值取向的冲突是由效率与效益相互交织、相互对抗而产生的。地方政府在追求效率的同时，还要关注效益，只有行政高效的政府，才能做到真正执政为民，造福一方，使本地区获得良好的经济效益、社会效益和生态效益。如果政府仅仅取得了经济效益而没有社会效益与生态效益，那么行政的效率也就毫无意义可言。换言之，效率与效益应该是统一的、全面的，但是从实践层面来看，效率与效益之间的冲突又无所不在，高效的行政工作在一定意义上可能降低公共服务质量，使政府的效益受到损害。因此，只有消解效率与效益之间的冲突，才能够减少不必要的社会矛盾，提升政府的治理能力。其次，价值取向冲突的结果也受到效率与效益的影响。在实际工作中，地方政府追求的高效率反而会因为浪费可配置资源而损害社会公共利益。因此，必须在高效率与公共利益之间寻找价值均衡。最后，价值冲突的评估受效率与满意两种取向的影响。政府片面地关注高效率难以满足社会公众的所有意愿，要使效率与社会公众满意度形成正比，必须坚持效率与公共利益之间方向一致。如果政府无视社会公众的需求及其现实承受能力，必然适得其反，干得越多，效率越高，但社会公众的满意度却越低。
　　4.破解政府绩效管理的两重性难题
　　绩效管理在导向上具有合理与不合理的两重性。在很长一段时间里，各级地方政府绩效管理的指标设立违背了“民本位”的价值取向，把经济增长、产业效益等作为重要政绩考核标准，而对与人民群众的实际生活密切相关的事务，如居民实际收入、生态环境、教育水平、就业比例、居住条件等则关注不够。一些地方政府为了虚假华丽的GDP数字而不惜搞强行集资，不顾环境保护而过度开发建设，甚至还有一些地方政府在统计报表上做文章，大搞数字游戏，编造“政绩”。这种做法既欺骗了国家，坑害了百姓，还滋长了党内不正之风。
　　绩效管理在整体上具有合适与不合适的两重性[3]49-57。当前，一些地方政府在绩效管理内容和指标的设立上还存在着政出多门、内容庞杂、标准各异的问题，执行起来缺乏可操作性。这也导致一些地方和部门为了确保地方或部门利益而缺乏务实性工作态度与措施，往往抽出大量人力物力，做形式主义的官样文章，编造政绩，骗得荣誉，导致地方政府绩效管理失去了本来意义。
　　绩效管理在效果上具有合情与不合情的两重性。当前，一些地方政府的绩效管理已经演变成一种严酷的竞赛，如果任务指标完不成，或者虽然完成了但没有争到先进位置，本地区、本部门的领导在上级领导心目中的“形象”就会受损，升迁晋级的渠道就会受阻。由此造成一些地方政府在绩效管理中轻过程、重结果，一切都围绕着“赶超”运行，甚至不惜大搞数字游戏，创造虚假政绩。还有一些部门通过拉关系、走后门，寻求关系票，致使政府绩效管理指标完成了，先进单位旗帜争到了，但政府工作与当地民众需求明显脱节，严重背离了广大人民群众的根本要求。
　　5.破解虚拟社会与现实社会难题
　　地方政府绩效管理创新有利于确认虚拟社会管理中存在的突出问题。首先，虚拟社会中的“虚拟人”泛滥。以互联网为平台的网络社会具有开放性、创新性、自由性等特征，但最为突出的特征是它的虚拟性。网络虚拟社会的“虚拟人”其实就是一个个用户账号，且这些用户账号都不是唯一的，资料完全相同的用户账号不一定是现实社会中的同一个人，同一个人可以有多个账号，同一个账号还可以多个人共同保管与使用。在互联网技术支持下，“虚拟人”的身份、行为方式、行为目标等都能够得到充分隐匿或篡改，与现实社会中对应的那个人有可能在性别、身份、行为特征等方面完全不同，这就给虚拟绩效管理造成了极大困难。其次，网络虚拟特性造成的行政管理虚化性。由于网络社会主要由虚拟身份组成，这对虚拟社会的现实化管理造成一定的约束和限制，而且互联网发展一直存在重建设、轻管理的问题，主要体现为：职能部门职责缺位使现实绩效管理工作分工不清，职责不明；法律法规不健全，且与现实社会违法行为存在差异；管理技术手段滞后，而相应管理技术措施的研发、使用投入资金较大，使得管理技术发展和互联网技术发展不同步；行业自律性差，网络运营单位单纯追求经济效益，忽略安全管理责任，缺乏对自身业务的管控能力，这给网络监管工作带来了难度。再次，虚拟社会滋生现实危害。现实人可以利用网络虚拟身份进行组织、煽动危害国家政权和社会稳定的违法活动；可以通过炒作制造社会矛盾和问题；可以从事网上赌博、诈骗、盗窃、传播淫秽色情等犯罪活动，这些行为都是通过虚拟身份进行的，并都对社会造成现实危害。
　　创新地方政府绩效管理有利于完善网上动态管理机制。各级地方政府创新绩效管理必须坚持以人为本的管理理念，从管理者转变为服务者，并将职能有效结合才能切实解决当前网络虚拟绩效管理工作存在的共性问题。随着中国特色社会主义进入新时代，地方政府要在媒体和大数据管理方面有所创新。首先，要有详尽细致的备案制度。网络运营单位要与通信管理部门及网络安全部门建立联合统一的备案登记制度，只有在取得网站备案编号和网站使用IP证明的同时，网络安全部门才会审批网站备案申请。其次，划分等级，强调管理重点。要根据新媒体的类别、服务对象和用途等详细情况进行划分登记，对手机、微信和客户端等新媒体发布的信息内容进行跟踪了解，根据重点进行备案。再次，要充分发挥网络安全部门的技术优势，对于不良信息进行删除和拦截，并从技术层面实现智能化管理，实现对新媒体传播的信息进行后台审阅与监控，从而促进虚拟社会和谐发展。最后，要加强新媒体信息的巡查工作，做到对新媒体不良信息的及时发现、及时处置，充分彰显对虚拟社会的综合管控能力。在新媒体管理工作方面，相关部门要坚持以人为本，提倡和谐的工作方式，与本地区的各种新媒体客户建立长效沟通协作机制，从管理者转变为服务者。积极参与新媒体的社会公益活动，加大文明上网的宣传力度，帮助本地新媒体建立良好的社会形象，与新媒体等网民建立和谐警民关系。
　　创新地方政府绩效管理有利于依法打击各种网络违法犯罪活动。要将传统侦查手段与高科技侦察手段相融合，全面实现虚拟社会的综合管控，不仅要做好各项管理工作，还要在虚拟社会现实化管理的基础上，净化网络环境、打击网络犯罪，推动虚拟社会的现实化管理。只有从源头上根治并消除危害，才能严厉打击网上从事攻击破坏、赌博、盗窃、网络诈骗、淫秽色情等各种网络违法犯罪活动。地方政府要根据本地网上违法行为的突出表现形式，将打击重点放在网上制假贩假和网络赌博上，为地方虚拟社会环境净化起到积极的推动作用。同时，要加强新媒体情报搜集与侦察控制工作。按照情报导防、情报导侦的工作思路，重点强化情报信息的搜集研判工作，充分体现情报信息的预警性价值，为化解社会矛盾、维护地区和谐稳定提供科学导向。
　　四、创新政府绩效管理的实现路径
　　政府绩效管理是一项规模巨大、系统复杂的管理机制，其创新发展必须在立足实际情况的基础上以科学的理论为指导有序推进。
　　1.创新政府绩效管理基层服务体系
　　第一，创新绩效管理中介体制。政府绩效管理创新的重点工作之一是，加强新经济组织和新社会组织服务和管理。长期以来，中介机构发展滞后、功能不完善一直是政府绩效管理创新的瓶颈，应采取积极措施推进社会中介机构健康快速发展，从而为政府绩效管理创新创造良好的社会环境。当前，一些地方政府在社会中介组织发展的问题上，采取的主要举措是加强和规范政府购买社会服务项目工作。政府将可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，通过建立政府购买社会服务项目制度，采取政府补助等方式，向符合条件的社会组织购买服务；加大对社会组织的财税政策支持，根据社会组织的服务类型制定不同的税收优惠政策。同时，政府相关部门要做好资质审查、指导服务和绩效管理。
　　第二，创新基层服务组织的人才供养机制。通过调查发现，近年来，一些地方政府在坚持高标准推进基层组织绩效管理创新的过程中，创造出一系列有利于人才培养的举措，这些做法主要包括：建立解决群众诉求的“绿色通道”，设立劳动人事争议仲裁院；审判机关建立诉讼服务中心，检察机关建立青少年“污点封存”制度和刑事和解制度，公安机关建立“大指挥系统”；实施农民工医疗工伤综合保险，建立农村低保边缘户制度；实施“牵手计划”加强流动人口服务管理，实施“中职衔接”办学模式解决辍学问题；社区建立业主代表协会、“特设党支部”管理模式；建立区域网格数字化绩效管理指挥调度平台，建立政府应急平台视频指挥调度系统，建立网络联盟和网络联席会议制度等。这些行之有效的办法，有利于人才拥有创业平台和发展空间，有利于优化地方人才结构，有利于激活各方面人才的潜能，有利于提高地方政府绩效管理的凝聚力和感召力。
　　第三，创新地方政府绩效管理的维权机制。按照创新政府绩效管理的总体要求，构建科学有效的权益保障机制、利益协调机制、矛盾调处机制和诉求表达机制，切实维护群众利益。注重民意搜集与信息反馈，落实领导干部接待群众来访、处理群众来信制度，切实解决群众诉求的突出问题，使群众诉求在公共服务供给中发挥更大的作用，为地方的科学发展、创新发展、和谐发展做出应有的贡献。为推进这项工作向纵深落实，可以组建群众诉求工作部门，努力形成新的“一站式”接待、“一条龙”办理、“一揽子”解决问题的工作格局。在政府绩效管理工作中，充分发挥群众诉求中心的功能，对当前群众反映问题集中的单位和部门进行集中进驻，对群众反映的属于政府部门职权范围内的诉求问题进行妥善处置。按照十九大关于“把维护人民群众合法权益、解决人民群众利益诉求体制化、职能化、制度化、日常化”的总体要求，建立以群众诉求为龙头，形成左右协调、上下联动的群众诉求网络体系。将来人诉求、来信诉求、来电诉求、网上诉求统一输入微机，实施“外网受理、内网交办”的网络调处管理格局。为进一步方便群众诉求，维护群众合法权益，更好地体现“便民、快捷、高效、节俭”的工作理念，改造升级群众诉求网站，实现群众诉求网上办理，实施过程督办、结果反馈、群众满意率调查，并通过网站接收和查询办理结果。为了充分发挥群众诉求网络体系功能，积极组建网络管理中心负责网上诉求和诉求热线的受理、办理、答复工作。管理中心按照“统一受理，分级负责，归口办理，权责明晰”的模式，确保受理、办理(答复)、反馈各个环节职责清晰，运作顺畅。
　　第四，创新地方政府绩效管理的服务机制。为了促进社会的健康发展，一些地方政府组织实施流动人口服务管理“牵手计划”，开展“一站式”服务管理试点工作，推行流动人口居住证“一证通”制度；组织实施刑释解教人员安置帮教“新生计划”，实现刑释解教人员释解、安置的无缝衔接；社区矫正试点工作全面展开，组织实施预防青少年违法犯罪“关护计划”，对开展社会闲散青少年的临界预防和罪错青少年的多元化帮教进行试点，加强工读学校建设，建成高标准的“青少年法制教育基地”；建立对境外人员外事联络员代办制度，上门受理绿色通道以及高层次人才和投资者办理长期居留证件的绿色通道；加强下岗职工等人员的就业创业工作；建立老人日间照料站，开发养老服务公益岗位，为特困空巢老人提供居家养老照顾服务；加强易肇事闯祸精神病人的排查，对曾经接受诊断治疗的精神病人进行全面细致的梳理，逐一进行走访，筛查重性精神病人并将其资料全部录入微机，对有轻微滋事和肇事肇祸倾向的人进行医学鉴定，对三级以上精神病人落实管控救助措施；对艾滋病毒感染者和艾滋病人落实服务管理措施；地方经济区“一元化”户籍制度改革全面推进；落实对闲散青少年、流浪儿童、服刑人员未成年子女等人群的服务管理和教育救助工作，积极稳妥试行社区矫正措施。上述创新举措，有力推动了政府绩效管理工作走向制度化、规范化、社会化。
　　第五，创新地方政府绩效管理的长效机制。政府绩效管理业务主管单位严格落实管理责任，及时掌握评估对象情况，引导其在法律允许和行政批准的范围内活动。探索新形势下党和政府对“两新组织”管理服务的绩效管理，促使“两新组织”在发展好自身的基础上，积极推动在新经济组织中建立党团组织、工会组织，加强法制教育培训的绩效管理。在加强对境外非政府组织管理工作的同时，要本着积极稳妥、趋利避害、抓住重点、注意策略的原则，坚持利用、防范两手并举，既依法保护其正当交往与合作，又严密防范其以各种名义的不法活动。
　　2.创新政府绩效管理指标体系
　　第一，要通过不断创新，逐步建立科学规范的地方政府绩效管理指标体系。全面统筹协调城乡区域、经济社会、人与自然等要素，力争多角度、全方位地反映政府绩效水平。因此，在指标的设计和选取上，既要有反映经济发展状况的经济调节、市场监管等指标，又要有体现社会民生状况的居民收入、社会保障、医疗卫生、就业比例等指标；既要有反映人文进步的健康水平、教育水准、生活质量等指标，又要有体现环境改善的节能减排、污染治理等指标，真正实现政府绩效管理效率与价值的统一。政府绩效管理指标体系的维度是对评估范围进行科学划分，从而使评估层面更加合理，使评估视角更加集中，使评估标准更具对比性。为了树立科学的政绩观，政府绩效管理的维度划分应该遵循事物发展的客观规律，从本地区经济社会发展的实际出发，坚持积极、适度原则，努力在“结合”上做好文章，即强调必须将城乡发展与区域发展结合起来，将经济发展与社会发展结合起来，将人的发展与环境生态改善结合起来，将国内发展和对外开放结合起来。在地方政府绩效管理指标体系构建的维度划分上，要包含公平、效率、效益等多方面的内容，注重政府部门投入与产出方面的指标，注重政府服务质量与公众满意程度的指标。根据以上基本原则，借鉴国内外成功案例，地方政府绩效管理的维度必须要以政治、经济、文化、社会、生态等多个维度为基础，并结合实际对各个维度进行细分，赋予不同权重。
　　第二，要通过不断创新，使政府绩效管理指标体系始终坚持理论与实践相结合的原则。要立足我国国情及结合地方实际，同时对国外的先进经验进行合理借鉴。政府绩效管理指标体系的构建应坚持“发挥市场起资源决定性作用”的原则，坚持科学发展理念，从单一的经济指标考核，转变为经济、社会、人文、生态等指标的全面考核，逐步引导各级政府转变单纯追求经济增长的僵化思维，促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设统筹、协调发展。为此，各级政府绩效管理指标体系应体现“五位一体”的要求，其基本要素应包括：可持续发展的指标，人的全面发展的指标，公开性指标，社会公正的指标以及经济增长的指标。政府绩效管理的实际操作是一项复杂的系统工程，由于其多元化、多层次性的特征，评估内容和侧重点常常受到评估指标和评估方法的影响，从而产生不同的评估结果。为了体现政府绩效管理的权威性和公正性，政府绩效管理指标的确定必须公平、公正，以提高公众福祉为根本点，综合平衡各项指标。
　　第三，要通过不断创新，将模糊数学引入政府绩效管理指标体系。将模糊数学理念引入政府绩效管理领域，形成政府绩效管理指标隶属度的新概念，是我国政府绩效管理中的一种创新。在模糊数学中，将那些确实存在于社会经济生活中，但其概念的外延不清晰、无法用经典集合论来描述的现象称之为“模糊现象”。我们以此为依据对每个评价指标进行隶属度分析，将各个评价指标设定为模糊集合中的元素，将地方政府绩效指标体系设定为一个模糊集合。我国政府绩效管理评价指标体系的隶属度，就是为了提高评价结果的准确性，防止评价指标重复反映评价对象的信息，删除那些在评价指标体系相关分析中显示出与其他评价指标高度相关且隶属度偏低的指标，从而使评价结果具有更高的准确度。
　　3.依靠人民创新政府绩效管理
　　第一，建立最大限度的公众参与机制。要充分发挥公众参与在地方政府绩效管理创新中的基础作用。公众既是接受绩效管理的对象，也是参与绩效管理的主体，公众参与就是要引导公民依法有序理性地参与政府绩效管理，充分发挥人民管理人民国家的作用。要积极开展志愿服务活动，在实践中建立和完善社会志愿服务长效机制，探索公民参与地方政府绩效管理的方法和途径，为公民参与政府绩效管理创造条件，努力创造绩效管理过程人人参与、成果人人共享的良好局面。要夯实群众基础，倡导自我教育、自我服务、自我管理，形成社会公众与政府之间积极有成效的合作，实现地方政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。要在社区搭建公众参与地方政府绩效管理的平台，倡导志愿服务，调动公众参与绩效管理的积极性和创造性。降低绩效管理成本，提高绩效管理水平、质量和效率。
　　第二，充分尊重民意。充分尊重民意是实现公众参与的关键性环节。近年来，各级政府在社会稳定社会风险评估工作中，始终坚持以人为本，充分尊重民意。一些地方政府在《实施办法》中指出，具体评估工作包括开展民意调查、广泛征求意见、组织评估、进行听证或论证、确定稳定风险等级五个内容。特别重大事项由同级政府常务会议、全委会议或党委常委会议讨论决策；一般重大事项由同级信访联席会议讨论决策。对经过社会稳定风险评估确定的风险等级，要根据不同情况采取不同措施加以管控。应停止实施评估确定存在的Ⅰ级风险重大事项；延后实施确定存在的Ⅱ级风险重大事项；对经过社会稳定风险评估，确定存在Ⅲ级风险的重大事项，应做好解释工作，加大宣传力度，在取得绝大多数群众的理解和支持的前提下，对重大事项实施方案作进一步修改完善后方可实施；对经过社会稳定风险评估，确定存在Ⅳ级风险的重大事项，应针对少数群众提出的不同意见，依据有关政策规定和具体情况，提出具体的实施方案。一些地方在进行旧区改造、棚户区改造及动迁安置工作等直接关系群众切身利益的一大批建设工程时，为确保工程的顺利进行，应妥善处理百姓的生产生活问题。有些地方政府在拆迁工作中，对拆迁工作进行了风险预测评估，立足于早调研、早预见、早解决问题，针对预测评估的稳定风险，详细研究制定工作预案，按照受益多元化、就业非农化、保障社会化、居住社区化的思路和目标，探索出充分就业、集中安居、合理补偿、和谐拆迁、社会保障于一体的管理框架。坚持在解决被征地农民生产生活问题的同时，拆迁的各项责任不变、补偿标准不变、实施主体不变，使征地拆迁工作成为促进社会发展的和谐工程，为项目落户和城市建设拓展空间。
　　第三，坚持专群结合与公众参与的有机统一。一些地方政府在绩效管理创新中，坚持“专群结合、依靠群众”的方针，注意发挥各类人员在绩效管理中的作用。例如，在“4050”人员中，经过层层选拔、专业培训，组成专职队伍，参与政府绩效管理工作；在企事业单位、商业网点中，设立专职人员，负责本单位绩效管理工作；在街道、社区，建立由退休老党员和老年志愿者组成的义务队伍，从而不断壮大公众参与。实践证明，在地方政府绩效管理中，专群结合与公众参与是可以互相补充、互相促进的。
　　第四，更加强化“内部合作”与“外部参与”的统一。创新政府绩效管理之所以举步维艰，除了组织效能无法测量之外，还有一个重要原因，那就是无法在各个独立的项目和组织之间进行绩效比较，这主要体现在三个方面：指标规模、权重和独特性。TOPS(TotalOrganizationalPerformanceSystem)就是针对上述问题而发展的新的评估系统，它以TQM(全面质量管理)为基础，重视客户要求，强调过程控制和团队工作，重视员工的参与，重视来自员工和客户的反馈，加强上下和内外沟通，同时建立不同的测量比较数据分析机制，不断完善现有的效率测量技术，为不同的部门提供信息和技术服务。TOPS评价系统打破了传统目标管理中的那种自上而下的单一的、封闭的评价体系，形成一个多向度的、开放的测量体系。TOPS评价系统是一个不断修正更新的系统，其突出特点是绩效指标由充满责任心的团队在获得客户认同的基础上制定的，而不是由上级单位制定，体现了控制下移、外部参与、内部合作等趋势。“公众参与”“授权”“组织内部的相互信任”已经成为地方政府绩效管理得以顺利推进的关键。
　　依靠人民创新政府绩效管理，把政府的决策与执行从“幕后”推到“前台”，将政府置于社会公众的“阳光”之下，既有利于地方政府把其管理和服务对象的需求作为绩效管理的重点，又有利于社会公众加深对政府工作的深入了解，并对政府行政行为加以有效监督，增强社会公众对政府的信任和认可。